Estudio de Caso

Viviendas urbanas sostenibles


SDGs ADDRESSED

Objetivo 8: Trabajo decente y crecimiento económico Objetivo 11: Ciudades y comunidades sostenibles Objetivo 17: Alianzas para los objetivos

Este estudio de caso se basa en las lecciones aprendidas del Asentamientos urbanos y productivos sostenibles integrados en El Salvador
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SECCIONES

Socios del proyecto

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1. RESUMEN

La intervención se centró en diseñar e implementar un modelo de asentamiento productivo urbano sostenible en El Salvador, con el objetivo de transformar las condiciones de pobreza y exclusión que se viven en los asentamientos precarios, optimizando la cadena de valor de la construcción de viviendas de interés social e incidiendo en las políticas públicas. Para ello, se convirtieron 884 asentamientos urbanos precarios del área metropolitana de San Salvador y los distritos de Apopa y Santa Tecla en asentamientos urbanos productivos y sostenibles. El programa coincidió con el plan quinquenal de desarrollo de la República de El Salvador, siendo la política de vivienda una de las líneas estratégicas de dicho plan.

El programa apoyó la implementación de la Ley de Legalización de predios y de Banca de Desarrollo    -la normativa más importante de legalización de predios  en la historia del país-, en una primera fase para legalizar urbanizaciones y predios1 que incluyó 60.000 hogares. Se implementó por primera vez un sistema de garantías para créditos de vivienda a través del Fondo Salvadoreño de Garantías, operado por el Banco de Desarrollo de El Salvador. Por otro lado, se creó la Escuela de Microempresarios de la Construcción, constituida como un programa de formación técnica de la Universidad de El Salvador, fortaleciendo los encadenamientos inclusivos en la cadena de la construcción.

El presente estudio de caso tiene como propósito exponer aprendizajes, resultados y ejemplos prácticos para reforzar el conocimiento sobre los programas de desarrollo que promueven la arquitectura y el diseño de las viviendas como instrumentos para el alivio de la pobreza y la exclusión que viven algunas poblaciones.

1 Predio: Heredad, hacienda, tierra o posesión de inmueble.

El déficit habitacional en El Salvador es de unas 360.000 viviendas

El déficit habitacional en El Salvador es de unas 360.000 viviendas


2. SITUACIÓN INICIAL

La República de El Salvador cuenta con una población de 6,2 millones, en la que más del 63% es menor de 30 años. El país vivió una guerra civil en la década de los ochenta, debido, entre otras causas, a las desigualdades económicas2 y la existencia de pocas políticas públicas redistributivas.

El déficit habitacional en El Salvador es de unas 360.000 viviendas3. Esto, unido a la gran precariedad de muchos de los asentamientos urbanos y las condiciones de hacinamiento, acaba impactando no sólo en la calidad de vida de sus habitantes, sino que también es una fuente de conflictividad que reduce el potencial y las oportunidades de desarrollo económico de la población. Antes de la intervención, el Estado no disponía de mecanismos de gestión de esta situación. Al no haber impuesto predial, se favorecía abiertamente la concentración de la propiedad, la disposición de terrenos baldíos y la especulación sobre su valorización. Además, hasta 2012 había una ausencia de planes de ordenamiento territorial con carácter legal y más de un 30% de los predios urbanos del país fueron construidos sin permisos ni títulos de propiedad. El sector privado estaba vinculado a la cadena de la construcción, pero en marcos poco regulados y con carencia de alianzas público-privadas.

Desde esta perspectiva, el desafío de la intervención se centró en la creación de un modelo de asentamiento productivo urbano sostenible que dotase a los habitantes de las condiciones y oportunidades necesarias para salir de la pobreza. Este piso social mejoraría las condiciones de habitabilidad y el acceso a una vivienda digna.

Al comienzo de la intervención, cuando se hizo el levantamiento de la línea base en los asentamientos  precarios, se puso de manifiesto que los asentamientos estaban excluidos del entramado social, económico y urbano de los territorios donde se encontraban. Los asentamientos priorizados no producían para la comunidad, eran zonas dormitorio para la mano de obra mal cualificada y mal remunerada, que trabajaba fuera del municipio y que la mayoría de los consumos que realizaban era fuera de los asentamientos. A su vez, se evidenció que los ingresos y niveles de estudio de las mujeres eran inferiores, y que además de una estrategia de género era necesario priorizar la intervención con un enfoque de juventud.

El diagnóstico mostró que la actividad productiva de las mujeres se hallaba más vinculada al entorno próximo del asentamiento. Por esta razón, desde el inicio, el programa invirtió en la capacitación y el emprendimiento femenino para el desarrollo económico local.

Por último, el componente de infraestructuras tendría que contemplar el diseño de espacios seguros que pudieran garantizar equidad en el uso y disfrute de la ciudad por parte de las mujeres. La juventud contó durante la implementación del programa con una especial atención para su participación, desarrollo productivo y la construcción de estructuras que garantizasen espacios comunes de convivencia sana para jóvenes.

2 Los ingresos per cápita son $3.590 y la tasa de incidencia a la pobreza es del 34,5%

3 Según datos del Gobierno de 2010

3. ESTRATEGIA

El programa desarrolló tres estrategias principales, vinculando a las autoridades locales y a las comunidades en la formalización de las actividades:

  • Desarrollar un modelo de asentamiento urbano productivo y sostenible para mejorar las condiciones de vida de la población más necesitada, ofreciendo nuevas viviendas y mejoras habitacionales financiadas por el sector público y privado.
  • Fortalecer la cadena de valor de la industria de construcción de viviendas sociales, ofreciendo productos y servicios asequibles para la población con bajos recursos, promoviendo la formación y la participación de las pequeñas y medianas empresas.
  • Fomentar el desarrollo económico local próximo a los asentamientos, con énfasis en las personas jóvenes y las mujeres.

4. RESULTADOS E IMPACTO

La intervención ayudó a fortalecer el sector de la vivienda pública, presentando dos propuestas de diseño y un nuevo marco normativo ante las administraciones públicas, creando dos modelos de asentamientos productivos urbanos sostenibles (vivienda nueva y mejora habitacional). Entre otras características, este modelo redujo en un 6% los costes de vivienda y en 9 meses la obtención de los permisos de construcción. Una vez desarrollado el modelo, se seleccionaron dos asentamientos urbanos en el área metropolitana de San Salvador para su aplicación. Ello mejoró las condiciones de vida de 884 familias mediante la creación de 294 viviendas nuevas y la mejora de 590 hogares. Se regularizó el status legal y los títulos de posesión de 444 familias, en las que el 50% de los títulos se inscribieron a nombre de las mujeres.

The precarious nature of urban settlements and overcrowded conditions impact the inhabitants’ quality of life and economic opportunities

The precarious nature of urban settlements and overcrowded conditions impact the inhabitants’ quality of life and economic opportunities

Las políticas y procedimientos sobre urbanización y construcción de viviendas fueron revisadas, racionalizadas e implementadas. El programa apoyó siete anteproyectos de ley -Ordenamiento y Desarrollo Territorial; Lotificaciones; Banca de Desarrollo; Vivienda de interés social; Régimen de condominios; Simplificación de Trámites de Construcción; Actualización Ley de Urbanismo; y Construcción-, de los cuales tres fueron aprobadas por la Asamblea durante la intervención: Ordenamiento y Desarrollo Territorial; Banca de Desarrollo; Ley de Lotificaciones. 

Se desarrolló un mecanismo novedoso de financiación, trabajando sobre el diseño, la estructura y la implementación del Programa Nacional de Garantías de Vivienda Social, y promoviendo el Memorándum de Entendimiento con el Banco Central de Reserva, la Superintendencia del Sistema Financiero, el Banco Multisectorial de Inversiones y el Banco de Desarrollo del Salvador.  Por otro lado, se promovió la inclusión financiera a través de la Banca Móvil Financiera, consiguiendo que el 50% de los créditos aprobados fuesen destinados a mujeres.

También, se desarrollaron nuevas prácticas productivas y de negocio para reforzar las características inclusivas de la cadena productiva. El programa elaboró un diagnóstico de la cadena de valor y conformó una mesa público-privada llamada Alianza por la Vivienda de Interés Social, dedicada a superar los escollos y garantizar la pluralidad de la cadena. Paralelamente, diez pequeñas y medianas empresas fueron capacitadas para la provisión de bienes y servicios de las grandes empresas de la industria de la construcción. Además, se organizaron programas de capacitación laboral y entrenamiento para 15 trabajadores, dando lugar con esta acción a la primera escuela de albañiles.

Para fomentar el desarrollo económico local, se implementaron cuatro actividades productivas: 1) La Manzana Gourmet, en Santa Tecla; 2) La Megatienda, en Apopa; 3) el Proyecto de Agricultura Periurbana, en Apopa; y 4) el Proyecto de Recreación y Cultura, en Apopa. Estas actividades involucraron a 364 familias (logrando un 80% de participación femenina) y 111 micro emprendimientos de servicios en Santa Tecla, y dos empresas de microempresarios de la construcción en Apopa y Santa Tecla. Se sensibilizó a 100 familias en temas de desarrollo económico local sostenible.

Para fomentar las alianzas con el sector privado y el intercambio de ideas, se creó un listado de expertos que arrancó con 130 empresas y 19 ventanas temáticas. Esta iniciativa creo mucha expectación, y varias entidades participaron activamente en el intercambio de buenas prácticas y conocimiento. Como consecuencia, se firmaron cinco acuerdos de colaboración con asociaciones comunales de los asentamientos seleccionados.

5. RETOS

  • Si bien la participación de diferentes agencias de Naciones Unidas demostró ser una metodología multidimensional muy eficaz a la hora de conseguir resultados, los diferentes sistemas administrativos de las agencias participantes en esta intervención generaron incompatibilidades y problemas de comunicación. Esto puso de manifiesto la necesidad de diseñar un plan administrativo conjunto para definir cauces y procedimientos compartidos a fin de reducir costos y gestionar de manera más eficiente. Hay que garantizar que, desde el principio, los programas cuenten con una estrategia de comunicación entre los actores claramente definida, que permita transmitir a todos los destinatarios una comprensión del mismo, más allá de eventos puntuales de promoción.
  • La rotación de personal en iniciativas de media o larga duración -mayores a dos años- genera vacíos de información y procesos de adaptación largos, que solo pueden ser corregidos con estrategias de información permanente y el mantenimiento de una memoria institucional actualizada. Hay que diseñar mecanismos para evitar la pérdida de recursos humanos y técnicos formados durante el proceso del programa, para garantizar la sostenibilidad, así como las formas organizativas iniciadas y las buenas prácticas.

6. LECCIONES APRENDIDAS

  • El programa constituye una referencia exitosa de la capacidad y el impacto de Naciones Unidas cuando sus agencias trabajan de manera coordinada y multidimensional. Cada una aportó sus conocimientos y experiencia. Sin embargo, para que la intervención sea exitosa es muy importante que los roles sean claros y se establezcan acuerdos sobre los objetivos comunes, consiguiendo un aprendizaje mutuo por parte de las agencias e instituciones vinculadas. El rol de las agencias y las instituciones que lideran los programas debe ser el de facilitadores, no de protagonistas, para mantener una relación de trabajo armonioso y productivo entre los participantes.
  • Es importante fomentar la participación activa y el diálogo entre los beneficiarios en la elaboración de las estrategias, metodologías y procesos para lograr la aceptación y apropiación de los proyectos. Es precisamente esta apropiación un elemento vital para la sostenibilidad de las acciones. No debe haber nada “impuesto”, y se debe fomentar la capacidad de liderazgo de los actores locales, que son quienes impulsarán el progreso del proyecto.  Uno de los mayores aciertos del programa fue lograr una cooperación directa con la comunidad, sin intermediarios, que le permitiera estar cerca de sus necesidades.
  • La construcción de infraestructuras en las comunidades generó oportunidades laborales. Los programas no deben agotar sus acciones en ese momento, sino que deben promover que las mujeres y los hombres puedan beneficiarse en igualdad de condiciones de las oportunidades de empleo generadas. Además, la contratación de mano de obra local no sólo abarata los costes del programa sino que genera mayor empoderamiento comunitario y sostenibilidad de las obras.                                                                                                                
  • Durante la implementación de las actividades es positivo incorporar espacios de reflexión informales para que los grupos políticos y los diferentes actores implicados debatan, con presencia de la ONU, por su legitimidad y neutralidad.                                                                                                                                                            
  • Para asegurar una mayor apropiación y sostenibilidad es importante que los programas de desarrollo se sumen a las estrategias nacionales en marcha o a las políticas públicas establecidas. Para ello, es importante que haya un acuerdo técnico y político dentro del gobierno, que sea previo a la presentación de iniciativas al Congreso. Un éxito del programa fue su materialización a partir de la demanda (enfoque de abajo hacia arriba).

La contratación de mano de obra local no sólo abarató los costes del programa sino que generó mayor empoderamiento comunitario y sostenibilidad de las obras

7. SOSTENIBILIDAD Y POTENCIAL DE RÉPLICA

El programa de viviendas urbanas sostenibles en El Salvador puede constituir una referencia para el resto de proyectos que se ejecuten en el país, pero también para otras regiones, ya que consiguió impactar en todos los niveles de la intervención: desde la comunidad hasta en las políticas públicas nacionales. Además, esta intervención es especialmente relevante por la participación y el empoderamiento comunitario. Se involucró a organizaciones civiles y grupos de mujeres, que contribuyeron al proceso de manera activa. Es precisamente esta apropiación una cuestión vital de cara a la sostenibilidad de las acciones. Esto contribuyó de manera significativa a la toma de decisiones, proceso en el que las comunidades no fueron consideradas como simples beneficiarias sino como colaboradoras y gestoras de su propio desarrollo. Las comunidades aprendieron técnicas y conocimientos que perdurarán en el tiempo, se fortaleció la gobernabilidad local y dichas comunidades establecieron canales de diálogo directos con las autoridades locales para exigir sus derechos y recibir apoyo institucional.

A nivel nacional hay grandes perspectivas de sostenibilidad debido al gran compromiso adquirido por el gobierno, la inversión hecha con recursos del presupuesto nacional y la formulación de leyes e instrumentos sin precedentes en el país, que no solo ayudan a superar los cuellos de botella en la construcción de los asentamientos, sino que permiten un marco de institucionalidad de largo alcance. En este sentido, el programa recibió un reconocimiento especial de la Asamblea Legislativa por su aporte al país y al marco normativo, como la aprobación de la Ley de Legalización de predios y de Banca de Desarrollo; la reglamentación de Banca Móvil e inclusión Financiera; y la aprobación de la Ley de Ordenamiento y Desarrollo Territorial.

A nivel local también se registró una alta apropiación por parte de las alcaldías locales, quienes manifestaron su deseo de continuar, e incluso replicar, el modelo de asentamientos productivos y sostenibles generado. Además, durante la implementación hubo un apoyo constante de los gobiernos locales, que se tradujo en el acompañamiento de las actividades con la colaboración de recursos financieros,  técnicos y humanos.

La construcción de infraestructuras en las comunidades generó oportunidades laborales

La construcción de infraestructuras en las comunidades generó oportunidades laborales