Estudio de Caso

Plan de acción regional para el empleo juvenil en Túnez


SDGs ADDRESSED

Objetivo 1: Poner fin a la pobreza Objetivo 8: Trabajo decente y crecimiento económico

Este estudio de caso se basa en las lecciones aprendidas del Túnez: Participación de la juventud tunecina en el logro de los ODM
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1. RESUMEN

Los disturbios que sacudieron Túnez durante la “Primavera Árabe” estuvieron directamente relacionados con la falta de empleo para los jóvenes tunecinos, sobre todo en zonas marginales del noroeste, oeste y sur del país. Un tercio de la juventud tunecina no tenía trabajo, lo que representaba un reto urgente para el nuevo gobierno que trabajaba con el fin de alcanzar el Objetivo de Desarrollo del Milenio de ofrecer un trabajo pleno y productivo para todos. El programa “Tunez: Participación de la juventud tunecina en el logro de los ODM” (el programa) apoyó los esfuerzos para desarrollar las capacidades en áreas proclives a la migración creando empleos dignos y fomentando las competencias locales.

El programa se llevó a cabo de forma experimental en las regiones de El-Kef, Gafsa y Túnez (gobernación) y se dirigió a dos grupos destinatarios ―graduados universitarios desempleados y jóvenes desempleados sin formación. Sus objetivos eran:

  1. Mejorar las capacidades nacionales y regionales para desarrollar, implementar, coordinar y monitorizar las políticas y programas regionales de empleo y de migración.
  2. Promover programas de emprendimiento innovador y de creación de empleo, incluido un mecanismo circular de migración dirigido a la juventud de las regiones piloto.
Ben Othman, uno de los beneficiarios del programa, es el presidente de la Compañía de Manufactura de Plásticos, que produce gránulos de plástico biodegradables: “Recibí una formación de 3 semanas que me permitió familiarizarme con conceptos básicos de finanzas y administración para desarrollar mi propio proyecto”

Ben Othman, uno de los beneficiarios del programa, es el presidente de la Compañía de Manufactura de Plásticos, que produce gránulos de plástico biodegradables: “Recibí una formación de 3 semanas que me permitió familiarizarme con conceptos básicos de finanzas y administración para desarrollar mi propio proyecto”


2. SITUACIÓN INICIAL

Al principio del programa, y a pesar de que el país tenía un crecimiento económico sostenido de una media de cerca del 5% anual durante más de una década, el índice de desempleo juvenil en Túnez triplicaba al de desempleo entre los adultos. Especialmente preocupante era el alto índice de desempleo entre los jóvenes graduados universitarios (más de un 65% permanecían sin trabajo 18 meses después de su graduación); la baja tasa de mujeres con trabajo (38%); la magnitud del empleo informal (40% de la población activa), y las grandes disparidades en el crecimiento económico, los ingresos y la riqueza entre las regiones interiores y las costeras.

La población y las actividades económicas de Túnez se concentraban sobre todo en el noreste (Gobernación de Túnez) y el medio-este (Gobernación de Sfax) del país, con la región costera concentrando el 75% de los empleos no relacionados con la agricultura. Las regiones más pobres también sufrían de una falta de atención por parte de las autoridades, con las áreas costeras recibiendo la mayoría de las inversiones públicas.

Los diversos contextos económicos y sociales de las tres gobernaciones objetivo del programa (Gafsa, Le-Kef y Túnez) hicieron necesaria la adopción de un enfoque regional respecto al desarrollo de intervenciones sobre el empleo juvenil. Los Planes Regionales de Empleo (REP, por sus siglas en inglés) sobre empleo juvenil se convirtieron en un medio para descentralizar la implementación de las intervenciones en empleo juvenil y abordar mejor las brechas en el desarrollo regional.

3. ESTRATEGIA

Una parte integral de los REP fue la recogida y análisis de datos del mercado laboral con el fin de entender la naturaleza y magnitud del reto del empleo juvenil a nivel de cada gobernación. Para ello se necesitó el fomento de capacidades de los Observatorios Regionales de Empleo, que recogieron, sistematizaron y analizaron los datos relacionados con la oferta y demanda laboral juvenil y las condiciones de limitaciones del empleo en las tres gobernaciones.

En el campo de la demanda, el análisis se centró en la capacidad de las empresas de absorber la fuerza laboral juvenil, la calidad de los empleos disponibles para trabajadores jóvenes, los conocimientos demandados por las ocupaciones en crecimiento y los sectores económicos que tenían un potencial mayor de creación de empleo. En el campo de las ofertas, el estudio se centró en los beneficios de la educación, las expectativas de empleo de los jóvenes que se incorporaban al mercado laboral, los incentivos para aceptar empleos informales y los empleos en el sector público. El análisis de las condiciones laborales exploró los niveles salariales, las horas de trabajo, los índices de transición de empleos informales a formales y la proporción de empleos vulnerables.

Antes de definir los objetivos de los planes regionales de empleo, los problemas complejos se desglosaron por sus relaciones causa-efecto y se priorizaron para permitir a los responsables políticos locales implementar estrategias asequibles y viables. Este proceso requirió de una consulta popular que involucró a varios actores (por ejemplo, instituciones públicas locales, organizaciones de empleadores y de trabajadores, y grupos representantes de los intereses de los jóvenes).

El establecimiento de comités técnicos locales facilitó una plataforma para el diálogo público-privado dirigido a hacer prioritarios los problemas del empleo juvenil a nivel regional y a la formulación de acciones estratégicas con el objetivo de combatir las barreras del empleo juvenil.

Los miembros de estos comités recibieron formación en las áreas de diseño, monitorización y evaluación de los planes regionales para empleo juvenil, así como en la gestión del diálogo entre las políticas públicas y privadas. Los comités empezaron a afinar el contenido y las estrategias de implementación de sus planes respectivos a principios de 2012. Desde entonces, estos planes se convirtieron en una referencia para guiar a los varios actores en la identificación e implementación de las iniciativas de empleo juvenil en cada gobernación. Los comités priorizaron acciones que abarcaban desde la reforma de los títulos de propiedad de la tierra hasta la introducción de nuevas profesiones gracias a los centros de formación profesional recién establecidos (en la Gobernación de Le Kef) hasta la maximización de las cadenas de valor agrícolas, o la promoción del auto-empleo entre la juventud (en la Gobernación de Túnez).

Najet Salem, cuando aún era estudiante y comenzaba a trabajar con artesanos locales en la producción de alfombras, fue invitada a participar en un programa de capacitación para mejorar las habilidades empresariales entre los jóvenes tunecinos: “Para mí, era muy importante recuperar el valor de estos productos locales y revivir los conocimientos que una vez prevalecieron en la región. Al estar mejor formada, podría hacerlo mejor”

Najet Salem, cuando aún era estudiante y comenzaba a trabajar con artesanos locales en la producción de alfombras, fue invitada a participar en un programa de capacitación para mejorar las habilidades empresariales entre los jóvenes tunecinos: “Para mí, era muy importante recuperar el valor de estos productos locales y revivir los conocimientos que una vez prevalecieron en la región. Al estar mejor formada, podría hacerlo mejor”


4. RESULTADOS E IMPACTO

El enfoque descentralizado respecto a la implementación de los objetivos de las políticas de empleo juvenil fue positivo y abordó las especificidades económicas y sociales de cada gobernación. El valor añadido de los planes regionales de empleo se demostró mediante la implementación de las intervenciones prioritarias acordadas incluso antes de su lanzamiento oficial. Algunos ejemplos de los logros conseguidos son:

  • Los planes regionales de acción para el empleo juvenil se desarrollaron en las tres gobernaciones destinatarias. Estos planes de acción fueron el resultado de una serie de diálogos de los ámbitos público y privado.
  • La mejora de los mecanismos de migración, incluidas las intervenciones que abordaron la reinserción de los trabajadores migrantes que volvían a Túnez, las alianzas entre los sectores público y privado y las migraciones laborales temporales a Bélgica y a Canadá.
  • La oferta de formación y el apoyo para graduados universitarios y para jóvenes sin formación con el objetivo de que pusieran en marcha sus pequeños negocios propios en las regiones de Kef y Gafsa. Estas acciones se dirigieron a tres grupos de población: ex-presidiarios (126), mujeres jóvenes (20) y jóvenes desempleados (63).
  • Una iniciativa de desarrollo económico que estimuló proyectos innovadores mediante un concurso de emprendimiento, llamado Souk Has Tanmia. Se dio preferencia a los proyectos propuestos por jóvenes, mujeres y personas de grupos desfavorecidos. Los ganadores recibieron un subsidio directo de entre 10.000 y 30.000 dinares tunecinos y asistencia técnica a lo largo de todas las etapas de sus proyectos. De las 2.000 solicitudes presentadas, procedentes de todo el país, 300 proyectos resultaron finalistas y se seleccionaron 71 ganadores.
  • Se llevaron a cabo veinte estudios, incluidos algunos en los sectores de tejeduría y cría de caracoles. Estos estudios facilitaron información, análisis y diagnóstico de las gobernaciones destinatarias, especialmente de la de Gafsa.

5. RETOS

Desde finales de 2010, el programa lidió con importantes disturbios socio-políticos que aportaron muchos cambios en los desarrollos gubernativos y administrativos e interrupciones en la gestión del programa. El Director Nacional de Empleo cambió cuatro veces durante la vida del programa y los gobernadores de las gobernaciones destinatarias del mismo también cambiaron por lo menos en dos ocasiones en cada gobernación.

El programa inició el desarrollo de los REP en julio de 2011, justo seis meses después de la “Revolución de los Jazmines”. Los cambios institucionales resultantes causaron algunos retrasos en la formulación de los planes pero ofrecieron una oportunidad de forjar un consenso de amplia base entre varios actores locales. Este consenso permitió identificar las prioridades y pasar a la acción bajo circunstancias difíciles.

La coordinación entre las diferentes agencias que formaban parte del programa fue a menudo un reto. Sus acciones eran a menudo complementarias, más que coordinadas. Se produjeron cambios en los ejes centrales de las agencias en varias ocasiones, lo que obstaculizó la monitorización y continuidad de las acciones. Para mitigar esta situación, se contrató a una persona que se dedicó a la coordinación del programa, además del coordinador nacional, y promovió la interacción entre agencias y el Ministerio de Formación Profesional y Empleo.

Los cambios institucionales que siguieron a la “Revolución de los Jazmines” causaron algunos retrasos en la formulación de los planes pero ofrecieron una oportunidad de forjar un consenso de amplia base entre varios actores locales

6. LECCIONES APRENDIDAS

Las buenas prácticas del programa son replicables en países que padezcan desigualdades regionales en materia de empleo y desarrollo económico, pero también en casos en que los procesos de descentralización ofrecen oportunidades para hacer que las acciones públicas sean más sensibles a las necesidades del desarrollo local. Algunas prácticas relevantes fueron:

  • Las actividades de construcción de capacidades y formación llevadas a cabo durante la fase inicial del programa contribuyeron en gran medida a los resultados del programa. Estas actividades se centraron en la construcción de capacidades de las personas con poder de decisión a nivel político, entre funcionarios, asociaciones a nivel regional y para las personas vulnerables que se beneficiaban del programa (jóvenes y mujeres de regiones difíciles o desfavorecidas). También fue crucial para conseguir resultados el establecimiento de unos mecanismos claros de coordinación entre los actores regionales.
  • La oficina del Coordinador Residente de la ONU facilitó el trabajo de las diferentes agencias de la ONU para asegurar que el programa se desarrollara según lo planeado y que se obtuvieran los resultados esperados. El Coordinador Residente también ayudó a copresidir reuniones periódicas de la junta directiva del programa, asegurándose de que se seguían las recomendaciones de cada comité y de que se hacían las correcciones de rumbo necesarias. El Coordinador Residente supervisó continuamente el programa para asegurarse de que se resolvían los problemas de coordinación y coherencia mediante un intercambio más sistemático de información entre todas las partes. Siguiendo la recomendación del CR, todas las agencias participantes redactaron un marco estratégico común describiendo los indicadores importantes para monitorizar los resultados.
Tres rasgos fundamentales hicieron que el programa fuera innovador. Primero, la descentralización de las intervenciones que fueron ajustadas a las necesidades de cada región. Segundo, las plataformas de diálogo entre el sector público y el privado facilitaron un instrumento para debatir problemas y formular soluciones en una serie de áreas (por ejemplo, empleo, educación y formación, desarrollo del sector privado) incluso bajo circunstancias difíciles. Esta participación hizo que la práctica fuera sostenible. Tercero, el establecimiento de un marco para iniciativas de empleo juvenil mejoró la coordinación y la coherencia, aumentando así la eficacia de las intervenciones.

Si bien las intervenciones se coordinaron con las estrategias y los planes nacionales para el desarrollo económico y social y para el empleo, también eran diferenciadas para abordar las circunstancias específicas de cada región.

7. SOSTENIBILIDAD Y POTENCIAL DE RÉPLICA

La posibilidad de replicación de un enfoque descentralizado en lo que respecta a la implementación del empleo juvenil debería tener en cuenta una serie de factores. En primer lugar, este enfoque está justificado en países donde las dinámicas del mercado laboral local y las disparidades entre regiones requieran intervenciones específicas. En estos casos, los planes regionales de empleo juvenil se pueden diseñar como un complemento a las políticas nacionales de empleo juvenil. Estas últimas deberían facilitar el marco general dentro del cual los actores regionales moldeen las intervenciones dirigidas a las especificidades locales. En segundo lugar, debe darse un compromiso firme entre las personas con poder de decisión por la descentralización de la implementación, incluida la gestión de los recursos financieros. Por último, el diseño y la implementación es un proceso complejo. Requiere de unas instituciones regionales y locales capaces de analizar y priorizar los problemas (basándose en evidencias estadísticas), formular opciones que sean viables y asequibles, monitorizar los resultados e incorporar las lecciones aprendidas en el diseño de nuevas intervenciones.

El programa fue formulado con la intención de apoyar al empleo, a la juventud y a la migración en las áreas objetivo donde las desigualdades regionales son muy marcadas. Algunas iniciativas que surgieron del programa se identificaron para ampliarlas y reproducirlas a nivel nacional, mientras otras iniciativas fueron concebidas para desarrollar los logros del programa. Estos incluyen:

  • Los REP: el Ministerio de Formación Profesional inició un plan nacional de financiación para dotar de fondos a las acciones prioritarias en planes regionales de empleo ya existentes y para el desarrollo de nuevos REP en otras gobernaciones del país. El PNUD también utilizó el concepto para el desarrollo de tres nuevos planes regionales de empleo como parte de un nuevo concepto de “generación de empleo” en las gobernaciones de Siliana, Jendouba y Bizerte.
  • El gobierno lanzó una plataforma digital de emprendimiento en las gobernaciones en las que se desarrollaba el programa, con el objetivo final de ampliarla también a otras regiones del país.
  • La reinserción de jóvenes detenidos: se firmó un acuerdo marco entre el Ministerio de Justicia (Dirección General de Prisiones y Rehabilitación) y asociaciones socias del programa que permitió el establecimiento de un marco legal para programas de formación.
El Salón Nacional de Artesanía 2012, apoyado por el programa, donde 700 expositores exhibieron y vendieron sus mercancías desde todos los rincones de Túnez

El Salón Nacional de Artesanía 2012, apoyado por el programa, donde 700 expositores exhibieron y vendieron sus mercancías desde todos los rincones de Túnez