Estudio de Caso

Mejores servicios de agua y saneamiento a través de un contrato basado en los derechos de los consumidores en Albania


SDGs ADDRESSED

Objetivo 5: Igualdad de género Objetivo 8: Trabajo decente y crecimiento económico Objetivo 16: Paz, justicia e instituciones fuertes

Este estudio de caso se basa en las lecciones aprendidas del Gobernanza económica, reforma de la reglamentación, participación pública y desarrollo favorable a los pobres en Albania
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1. RESUMEN

Este estudio de caso está basado en el programa conjunto del PNUD y el Banco Mundial "Gobernanza económica, reforma regulatoria, participación pública y desarrollo en favor de los pobres en Albania" (el programa). Esta iniciativa fue establecida para ayudar a resolver los problemas de agua y saneamiento de Albania, mediante el estímulo y el apoyo a la cooperación entre la Comisión de Protección del Consumidor (CPC) y la Autoridad Reguladora del Agua (ARA). El CPC y el ARA desarrollaron conjuntamente un "modelo de contrato" entre los proveedores de servicios de agua y alcantarillado y sus clientes. El contrato tenía por objeto proteger los intereses inmediatos de los consumidores mediante la integración de las disposiciones de la Ley de Protección al Consumidor (Ley Núm. 9902, de 17 de Abril de 20081). Al mismo tiempo, esta ley protegía a los recursos hídricos y medioambientales de Albania al incluir cláusulas relevantes del Código de Agua y Alcantarillado del país (Núm. 1304, de fecha 11 de Diciembre de 20092).

Los aspectos innovadores de esta experiencia fueron: 1) el uso de un enfoque de derechos de los consumidores para abordar cuestiones relacionadas al acceso y calidad del agua y saneamiento; 2) la adopción de un enfoque multi-temático que combinó los derechos de los consumidores y los   temas de gestión del agua; 3) el uso del contrato entre las empresas de agua y los consumidores como medio para educar a ambas partes sobre sus derechos y obligaciones respecto a la protección ambiental; 4) el uso del contrato como punto de entrada para mejorar la calidad de los servicios de agua y saneamiento.

El Servicio de Agua y Alcantarillado de Tirana es la mayor utilidad de agua en Albania, sirviendo a una población estimada de 938.350 habitantes

El Servicio de Agua y Alcantarillado de Tirana es la mayor utilidad de agua en Albania, sirviendo a una población estimada de 938.350 habitantes

2. SITUACIÓN INICIAL

En el momento de la intervención, la protección de los consumidores en Albania se encontraba en una etapa embrionaria. Las empresas de agua tenían una posición monopólica en muchas regiones del país, mientras que los consumidores no eran conscientes de sus derechos y estaban pobremente organizados. Sólo unas pocas de las 56 compañías de agua albanesas tenían un contrato con sus clientes. Estos contratos no incluían las disposiciones de la Ley de Protección al Consumidor del país ni tampoco las del Código de Abastecimiento de Agua y Alcantarillado, que regulaban la provisión cuantitativa y cualitativa de agua y la disposición ambiental de las aguas residuales. La ausencia de contratos de agua o en su caso, contratos pobremente formulados abrió el camino a todo tipo de violaciones de los derechos de los consumidores, tales como la medición imprecisa del consumo y/o sobrefacturación y/o resultando en prácticas que impactaron de manera negativa al medio ambiente.

El acceso al agua potable y el saneamiento adecuado figuraban como prioridades estratégicas del Gobierno de Albania. La descentralización y comercialización de los servicios de abastecimiento de agua a principios de la década de los 2000 (La Decisión núm. 550, del 7 de noviembre de 2002, aprobó el Documento de Política sobre la descentralización del Servicio de Suministro de Agua y Saneamiento)3 había elevado los precios del agua, pero las mejoras en los servicios de abastecimiento quedaron rezagadas. Hubo problemas persistentes relacionados con los cortes frecuentes de agua, así como con la calidad y su medición y facturación. La descarga y el tratamiento de las aguas residuales fueron problemas importantes, ya que se carecía de la infraestructura adecuada y había muy pocas plantas de tratamiento de aguas residuales en el país. La tendencia al alza de los precios del agua sin una mejora en la calidad del servicio dio lugar a una fuerte insatisfacción del consumidor.

 

 

3  http://wwwwds.worldbank.org/external/default/WDSContentServer/WDSP/IB/2012/06/28/000425962_20120628105221/Rendered/PDF/644120ESW0P1140ief0final0edit0clean.pdf

Si bien la protección de los consumidores en Albania se encontraba en una fase embrionaria, el acceso a agua potable y saneamiento adecuado figuraban entre las prioridades estratégicas del Gobierno de Albania

3. ESTRATEGIA

El programa fue diseñado para apoyar las voces fuertes de los consumidores y promover el diálogo entre consumidores y empresas de agua como un medio para mejorar la calidad de los servicios. El programa adoptó un enfoque multi-temático combinando dos cuestiones: derechos de los consumidores y gestión sostenible del agua.

La premisa básica en la que se basó la estrategia del programa fue la necesidad de restaurar el vínculo entre los precios y la calidad de los servicios de agua. Fueron considerados varios puntos de entrada posibles: el fortalecimiento de la capacidad de las autoridades locales para supervisar las empresas de agua; el mejoramiento del monitoreo y el análisis comparativo de las empresas de agua por parte del Ministerio de Obras Públicas y Transporte; o el fortalecimiento de la capacidad institucional de la Autoridad Reguladora del Agua. Sin embargo, otros donantes e incluso el componente del programa liderado por el Banco Mundial ya estaban atendiendo todas estas cuestiones.

El Servicio de Agua y Alcantarillado de Durres implementando el servicio de desconexiones

El Servicio de Agua y Alcantarillado de Durres implementando el servicio de desconexiones

El componente del programa dirigido por el PNUD tuvo una fuerte orientación hacia la protección de los consumidores. Se consideró que abordar los problemas de calidad de los precios y servicios desde una perspectiva de protección del consumidor fortalecería la naturaleza holística y la efectividad del apoyo de los donantes en el sector hídrico. El programa trabajó tanto con la CPC como con la ARA. La ARA reguló el sector hídrico y fue coautora del Código de Agua y Alcantarillado de Albania, mientras que la Ley sobre Protección del Consumidor estipuló explícitamente que la CPC interministerial era responsable de proteger los derechos de los consumidores con respecto a los contratos de servicios públicos. Los dos socios acogieron con beneplácito la idea de trabajar conjuntamente en un contrato "modelo" de agua el cual fue aprobado por la Comisión Reguladora Nacional de la Autoridad Reguladora del Agua el 4 de febrero de 20114. Esta cooperación puede considerarse un éxito bajo un contexto caracterizado por frecuentes relaciones interinstitucionales en un entorno de alta competencia. El contrato fue formulado de tal manera que permitió aclarar y educar a ambas partes sobre sus derechos y obligaciones, proteger los derechos de los consumidores y fomentar una conducta más responsable en relación al medio ambiente.

Se realizaron talleres regionales que agruparon a las empresas de agua y a los consumidores para explicar en detalle las cláusulas del contrato y de esta forma maximizar el efecto educativo de ambas partes, ya fuera con respecto a los derechos de los consumidores, las normas de agua o la protección del medio ambiente.

 

4  www.erru.al/doc/Model_Kontrate.pdf

4. RESULTADOS E IMPACTO

El modelo de contrato fue aprobado por la Comisión Nacional del Agua en febrero de 2011. Su introducción a las empresas de agua se inició con el apoyo del programa. Algunos de los resultados alcanzados en materia de gobernanza por el programa fueron:

  • Se desarrolló la cooperación entre las instituciones nacionales;
  • Un modelo de contrato formulado, aprobado e introducido en las 56 empresas albanesas de servicios hídricos mejoró las vidas de 3 millones de consumidores albaneses;
  • Optimización de la calidad de los servicios de agua y saneamiento, mejora en la protección del consumidor y del medio ambiente;
  • Se estableció un sistema de gestión de quejas de los consumidores, que continuó siendo utilizado por el Ministerio de Obras Públicas y Transporte;
  • Se desarrolló un sitio web público para la Comisión de Protección al Consumidor;
  • Se fortaleció la capacidad de los órganos estatales para proteger y promover los derechos de los consumidores.
La empresa de Servicio de Agua y Alcantarillado de Korce es una empresa de abastecimiento de agua albanesa, de tamaño mediano, con 20.600 conexiones que representa una población total de 87.500 habitantes

La empresa de Servicio de Agua y Alcantarillado de Korce es una empresa de abastecimiento de agua albanesa, de tamaño mediano, con 20.600 conexiones que representa una población total de 87.500 habitantes

El modelo de contrato formulado, aprobado e introducido en las 56 empresas albanesas de servicios hídricos, mejoró las vidas de tres millones de consumidores albaneses

5. RETOS

En Albania se rompió el vínculo entre los precios y la calidad del servicio. El reto principal del programa fue restablecer este vínculo.

El proceso para la preparación del modelo de contrato fue tan importante como el producto final, ya que implicó la cooperación y consulta con todos los interesados para garantizar la comprensión, la apropiación y el compromiso. La cooperación entre la CPC y la ARA fue esencial, ya que cada institución aportó su propia perspectiva, conocimiento y experiencia con respecto a dos temas, como la protección del consumidor y la gestión sostenible del agua. Las partes interesadas más importantes en el proceso de consulta fueron las empresas de agua y las asociaciones de consumidores debido a sus intereses contrapuestos. El Ministerio de Obras Públicas y Transportes y el Ministerio de Medio Ambiente fueron, naturalmente, actores clave en el proceso.

Otro desafío durante la implementación fue hacer que las empresas de servicios hídricos y la asociación de consumidores acordaran sobre ciertas cláusulas del contrato, debido a que las dos partes tenían intereses potencialmente conflictivos. Por ejemplo, los consumidores estuvieron interesados en tener una medición más frecuente y, por tanto, más exacta de su consumo de agua, mientras que las compañías de agua se centraron en reducir los costos relacionados. Fue necesario un trabajo intensivo con las empresas de agua y, en particular, con la asociación que las representaba, así como con las asociaciones de consumidores.

Ciertas actividades requerían competencias y capacidades altamente especializadas que no siempre estaban disponibles en Albania. La implementación del sistema de gestión de reclamaciones de consumidores en línea precisó de expertos internacionales para supervisar a la compañía local en el diseño e implementación del sistema. La contratación de personal local y expertos internacionales y la implementación del sistema consumieron mucho tiempo y duraron más de lo esperado. Sin embargo, una vez que las cosas estuvieron en su lugar, la implementación de esta medida fue una muy buena oportunidad de aprendizaje para la compañía local.

6. LECCIONES APRENDIDAS

  • Los derechos de los consumidores también pueden ser un punto de entrada muy relevante para abordar los problemas relacionados con el agua. Las asociaciones de consumidores y los órganos estatales fueron fortalecidos para poder proporcionar una voz nacional fuerte a los consumidores.
  • La colaboración entre múltiples partes interesadas es vital para abordar cuestiones multitemáticas, que cubran los derechos de los consumidores y los temas de gestión del agua. Las autoridades albanesas estuvieron involucradas desde el principio del proyecto y toda la intervención fue adaptada según las necesidades de los socios nacionales. El programa se convirtió así en parte de iniciativas más amplias en respuesta a las estrategias nacionales y prioridades de Albania.
  • El uso del contrato entre las empresas de agua y los consumidores fue un medio para educar a ambas partes sobre sus derechos y obligaciones, con respecto a la protección del medio ambiente.
  • Grupos vulnerables, personas necesitadas y quienes vivían en áreas informales se beneficiaron de las políticas de servicios públicos en favor de los pobres.
  • El PNUD y el Banco Mundial, dos agencias con diferentes procedimientos de gestión y procesos de toma de decisiones, tuvieron que encontrar maneras de comprometerse para complementar este programa. Estos tipos de agencias no pueden proporcionar una alta eficiencia en la cooperación sin armonizar sus sistemas.
  • Una vez aprobados los resultados del programa, la planificación de las actividades se mantuvo flexible con el fin de adaptarse a las prioridades nacionales y las necesidades de los asociados, sin duda dentro del alcance de los resultados. De esta manera, aunque algunas de las actividades pudieron haber sido cambiadas, los resultados obtenidos fueron los mismos. Así, el programa se ajusta a estas demandas, lo que lo ha hecho útil y valioso para los socios nacionales.

7. SOSTENIBILIDAD Y POTENCIAL DE RÉPLICA

La experiencia es replicable en otros contextos de transición o de países en desarrollo en los que se hayan logrado progresos en términos de nueva legislación sobre protección a los consumidores y al establecimiento de instituciones de protección al consumidor. También es replicable particularmente en países donde se dé prioridad considerable al desarrollo y la regulación estricta del sector de agua y saneamiento. No cabe duda de que la importancia de las cuestiones de consumo y la introducción de normas sobre agua y saneamiento en Albania están relacionadas con su estatus de candidato potencial a la adhesión a la Unión Europea y la necesidad de comenzar a cumplir las directivas de la UE en este ámbito.

El Servicio de Agua y Alcantarillado de Lezhe presta servicios a una población estimada de aproximadamente 307.000 habitantes o 6.467 conexiones servidas

El Servicio de Agua y Alcantarillado de Lezhe presta servicios a una población estimada de aproximadamente 307.000 habitantes o 6.467 conexiones servidas