Estudio de Caso

El programa tuvo como objetivo contribuir a la implementación del Plan Nacional del Agua y a la construcción de la gobernabilidad democrática y sostenible de los servicios de agua y saneamiento en Ecuador, con un enfoque de gestión integrada por cuenca hidrográfica, promoviendo la equidad social, territorial y de género.

La intervención se centró en cuatro ejes principales:

• Fortalecer las capacidades nacionales y locales para la implementación de un nuevo marco normativo e institucional consensuado del sector hídrico y el subsector agua y saneamiento. Para ello se formuló una Estrategia de Gestión Integrada del agua por cuenca hidrográfica y una Estrategia del Plan Nacional del Agua con acciones para preservar los acuíferos y la buena calidad de las fuentes.
• Mejorar los indicadores de sostenibilidad económica, técnica, social, ambiental e institucional en los prestadores de servicios de agua y saneamiento en las cuatro provincias de intervención: Esmeraldas, Bolívar, Los Ríos y Manabí. Esto incluyó el desarrollo de directrices para la conformación de mancomunidades para la prestación eficiente y equitativa de los servicios.
• Empoderar las organizaciones sociales para incidir en la formulación de los marcos normativos, la vigilancia de la calidad y la gestión sostenible de los servicios de agua.
• Construir infraestructuras en 20 cantones de las cuatro provincias, acompañadas de campañas de educación sanitaria y ambiental, y fortalecer las capacidades de las instituciones y organizaciones sociales locales en los temas de educación sanitaria y ambiental.

La intervención mejoró el acceso a servicios de agua potable y saneamiento de unas 28.000 personas, quienes actualmente ejercen plenamente su derecho al agua. El presente estudio de caso tiene como propósito exponer aprendizajes, resultados y ejemplos prácticos con el fin de reforzar el conocimiento sobre agua y gobernanza.

El Plan Nacional de Desarrollo 2007-2010 y el Plan Nacional del Buen Vivir 2009-2013 de Ecuador establecieron como una prioridad la promoción de la gestión integrada del agua por cuenca hidrográfica, impulsando una nueva cultura del agua desde una perspectiva de derechos humanos.

La problemática del sector de los recursos hídricos en Ecuador se presenta como un factor determinante para el desarrollo sostenible del país. La situación de los recursos hídricos se caracteriza por la existencia ríos y otros cuerpos de agua contaminados con cargas orgánicas, substancias tóxicas, hidrocarburos y microorganismos patógenos; la disminución de la disponibilidad de caudales superficiales en la sierra y sobreexplotación de acuíferos en la costa; la severa disminución de los glaciares (33% en los últimos 50 años); y la disminución de la superficie histórica de los páramos, agentes reguladores naturales de caudales, en al menos un 25%.

En el ámbito de la gestión de los recursos hídricos, el país ha carecido de políticas nacionales para el agua y el enfoque de cuencas hidrográficas no se ha considerado hasta hace poco. La información hídrica útil para planificar una gestión racional e integrada es precaria y está desactualizada. Finalmente, las tarifas que se cobran por el agua no representan el costo real del servicio y son totalmente insuficientes para sostener un sistema de gestión sostenible. En resumen, la gestión de los recursos hídricos en Ecuador se ha caracterizado por la débil coordinación entre las instituciones y los actores involucrados en la gestión del agua y por un nivel de participación insuficiente de la ciudadanía en la toma de decisiones. Las legislaciones relacionadas con el agua y los recursos naturales carecen de un enfoque de gestión integral. A lo anterior hay que agregar la limitada capacidad institucional y de gestión sectorial en los servicios de agua y saneamiento, riego, uso hidroeléctrico, industrial, entre otros.

El cambio en la gestión de los recursos hídricos se inició con la creación de la nueva Secretaría Nacional del Agua (SENAGUA), entidad que tiene la misión de diseñar e implementar el Plan Nacional del Agua, que estableció estrategias y acciones desde el nivel nacional hasta el nivel de cuencas hidrográficas. En este nuevo contexto, este programa contribuyó a avanzar en la consecución de las metas del Gobierno Nacional, apoyando en la implementación de medidas que garanticen el acceso al agua segura así como la gestión integrada de los servicios de agua y saneamiento.

El programa mejoró el acceso a los servicios de agua potable y saneamiento de unas 28.000 personas, quienes actualmente ejercen plenamente su derecho humano al agua. De éstas, 6.976 son alumnos de escuelas con infraestructura sanitaria mejorada. El programa fortaleció las capacidades nacionales y locales para la implementación de políticas públicas, con enfoque basado en derechos humanos. Estos son sus principales logros:

Se fortalecieron las capacidades nacionales y locales para implementar un nuevo marco normativo e institucional del sector hídrico y el subsector agua y saneamiento, desde una perspectiva de derechos humanos. El programa contribuyó de forma significativa a la formulación de la ‘Política Pública Nacional del Agua con Enfoque basado en Derechos Humanos’. Se armonizaron los proyectos de ley de aguas y de ley de servicios de agua potable y saneamiento. Para ello, se formuló una estrategia de gestión integrada del agua por cuenca hidrográfica y una estrategia del Plan Nacional del Agua, con acciones para preservar los acuíferos y la buena calidad de las fuentes. El país cuenta ahora con tres instrumentos de política pública para la gestión integrada del agua: Política Socio-Cultural del Agua; una metodología de Diálogos por el Agua; y una Guía de Bio-monitoreo comunitario para la protección de fuentes de agua. Además, se apoyó al Ministerio de Desarrollo Urbano y Vivienda con un equipo internacional en la formulación de la Política Pública Sectorial a su cargo, la cual abarca los sectores de Vivienda, Hábitat y Servicios de Agua Potable y Saneamiento.

Por otro lado, se fortalecieron las capacidades de prestadores de servicios de agua potable y saneamiento. La formación incluyó temas como el mantenimiento del agua, la administración, contabilidad, participación, equidad de género, rendición de cuentas, calidad del agua, monitoreo y protección de fuentes. Para asegurar que estos conocimientos dejasen de transmitirse, se desarrolló una guía para la prestación mancomunada de servicios de agua potable y saneamiento. Más de 50 juntas administradoras de agua potable fueron fortalecidas de forma integral en sus capacidades de prestadores de servicios, y más de 100 trabajadores del Gobierno Nacional y los gobiernos municipales recibieron formación para proporcionar la asistencia técnica a las juntas administradoras de agua potable en sus cantones.

Se mejoraron los indicadores de sostenibilidad económica, técnica, social, ambiental e institucional en los prestadores de servicios de agua y saneamiento en las cuatro provincias de intervención, lo cual incluyó el desarrollo de políticas para la conformación de mancomunidades para la prestación eficiente y equitativa de los servicios. Se diseñó e implementó, de forma piloto, el Plan Nacional de Vigilancia de la Calidad del Agua. Como parte de este trabajo, se realizaron numerosos análisis del agua de las fuentes y de los hogares de las comunidades, lo cual permitió ajustar la calidad del agua hasta lograr cumplir con la normativa. Paralelamente, se desarrolló el Inventario de Tecnologías Apropiadas de agua potable y saneamiento, capacitando a un número importante de técnicos en metodologías de diseño de sistemas de saneamiento. Se crearon tres proyectos de saneamiento ecológico y, a partir de la experiencia, se publicó la ‘Guía de Permacultura para el Saneamiento Ecológico’.

Se empoderó a las organizaciones sociales para incidir en la formulación de los marcos normativos que regirán los servicios de agua, la vigilancia de la calidad y la gestión sostenible de los servicios. En coordinación con la Secretaría de Pueblos, Movimientos Sociales y Participación Ciudadana, se crearon espacios de participación ciudadana y rendición de cuentas. La participación de niñas y niños, así como de adolescentes, se dio en la conformación de seis clubes ecológicos de la Red Nacional de Clubes Ecológicos de la Asociación de Municipalidades Ecuatorianas y la campaña “Nueva Cultura del Agua” en diez centros educativos de las comunidades seleccionadas. En estas actividades, se promovieron cambios en los hábitos higiénicos de los alumnos.

Se construyeron infraestructuras en 20 cantones de las cuatro provincias. Se ejecutaron obras de infraestructura en sistemas de agua potable en 61 comunidades, mejorando el acceso al agua de unas 28.000 personas. El programa financió y construyó 145 unidades básicas sanitarias (con arrastre de agua) y 77 unidades sanitarias ecológicas (baños secos). Se rehabilitaron o construyeron nuevas baterías sanitarias en 13 escuelas en las mismas comunidades donde se construyeron sistemas de agua potable.

• Si bien la participación de diferentes agencias de Naciones Unidas demostró ser una metodología multidimensional muy eficaz a la hora de conseguir resultados, durante la primera mitad del programa hubo cierta inestabilidad en la unidad de coordinación entre las agencias. Al principio, hubo tres coordinadores nacionales y la provincia de Bolívar estuvo sin coordinador provincial durante casi un año. Asimismo, dos agencias estuvieron inmersas en un proceso de reforma que implicaron la reducción de su personal, lo que supuso una pérdida de conocimiento del programa. Hay que garantizar que, desde el principio, los programas cuenten con una estrategia de comunicación entre los actores claramente definida, que permita transmitir a todos los destinatarios una comprensión del mismo, más allá de eventos puntuales de promoción. Por otro lado, es necesario dotar a la coordinación nacional del programa de mecanismos efectivos para exigir el cumplimiento de los compromisos asumidos por cada una de las agencias para garantizar el éxito de los programas.
• El escaso personal técnico en el Ministerio de Desarrollo Urbano y Vivienda asignado al sector y la urgencia de atender situaciones graves de crisis hídrica limitan la capacidad institucional para atender sus competencias de rectoría y regulación, así como las iniciativas relacionadas con la gobernabilidad del sector.
• Las debilidades institucionales de la SENAGUA a nivel de sus demarcaciones hidrográficas limitaron la participación de su personal en la formulación de la Política Nacional del Agua, así como su participación activa en las intervenciones integrales en territorio.
• El tiempo necesario para poner en marcha el mecanismo municipal de contratación de obras de infraestructura tomo más tiempo del previsto. Estas obras, particularmente las de Echeandía y Eloy Alfaro fueron las que más retraso acumularon.
• En el país actualmente hay alta conflictividad socio-política derivada de las discusiones en torno a la defensa del agua y del medio ambiente.
• La rotación de personal en iniciativas de media y larga duración, mayores a dos años, genera vacíos de información y procesos de adaptación largos, que solo pueden ser abreviados con estrategias de información permanente y mantenimiento de una memoria institucional actualizada. Hay que diseñar mecanismos para evitar la pérdida de recursos humanos y técnicos formados durante el proceso del programa, para garantizar la sostenibilidad de las formas organizativas iniciadas y las buenas prácticas.

• El programa constituye una referencia exitosa de la capacidad e impacto que tiene Naciones Unidas cuando sus agencias trabajan de manera coordinada y multidimensional, aportando cada una su conocimiento y experiencia. Sin embargo, es muy importante que los roles de las distintas agencias sean claros y se establezcan acuerdos sobre los objetivos comunes, consiguiendo un aprendizaje mutuo por parte de las agencias e instituciones vinculadas.
• Para comparar apropiadamente la situación inicial y final es muy importante definir los factores de éxito y medirlos en una línea de base desde el inicio del programa. Estos factores pueden incluir aspectos de salud pero también aspectos sociales cualitativos, como la participación comunitaria, el empoderamiento de mujeres y el fortalecimiento organizacional.
• No es recomendable apoyar procesos de reforma legal desde programas con plazos fijos, pues estas reformas están sujetas a procesos parlamentarios que caen fuera del alcance de la cooperación internacional.
• La construcción de infraestructuras en las comunidades generó oportunidades laborales. Los programas no deben agotar sus acciones en ese momento, sino que deben promover que las mujeres y los hombres puedan beneficiarse en igualdad de condiciones de las oportunidades de empleo generadas. Además, la contratación de mano de obra local no sólo abarata los costes del programa sino que genera mayor empoderamiento comunitario y sostenibilidad de las obras.
• Es importante incorporar una estrategia explícita de igualdad de género en los programas de desarrollo local, sobre todo cuando se trata de incidir en la gestión del agua. Comprender los roles, las relaciones y las desigualdades de género puede ayudar a explicar las elecciones que hacen mujeres y hombres, así como sus diferentes opciones. Las desigualdades influyen en su percepción y su participación en el uso y la gestión del agua.
• Se recomienda diseñar los indicadores en capacidades ya instaladas, no en procesos de capacitación. Para ello, se debe evaluar los cambios logrados por los participantes después de cada curso o taller. Además, hay que concentrar esfuerzos en la estandarización de instrumentos para la gestión eficiente del agua.

Las prácticas y modelos de desarrollo local en gestión de agua y salud impulsados en el programa pueden constituir una referencia para el resto de proyectos de agua que se ejecuten en Ecuador, pero también para otros países.

Sin embargo, la sostenibilidad -ambiental, social y financiera- puede verse afectada principalmente debido al proceso de transición en la reforma normativa y política en el sector del agua y a la limitada capacidad institucional. Las instituciones nacionales y locales participaron activamente, aunque se detectaron ciertas carencias. Por ejemplo, es necesario que los municipios asuman de forma progresiva la competencia en el abastecimiento de agua en las zonas rurales, donde actualmente solo se encargan en su mayoría del abastecimiento al sector urbano.

La intervención contribuyó al empoderamiento de la sociedad civil a través de los mecanismos de participación y diálogo social. Las comunidades no fueron consideradas como simples beneficiarios, sino como colabores y gestores de su propio desarrollo que participaron de manera activa en la toma de decisiones.

Para futuras réplicas hay que tener en cuenta que, para que los procesos de gobernanza del agua sean exitosos y sostenibles, la inversión en infraestructuras es vital. Ambas iniciativas deben ir de la mano entendiendo que la inversión física sin empoderamiento social e institucional no tiene sostenibilidad ni apropiación. A su vez, los procesos de participación, empoderamiento y gobernabilidad sin soluciones tangibles de corto-mediano plazo pueden ser frustrantes para los beneficiarios y, por tanto, insostenibles.

En resumen, los factores de éxito y sostenibilidad consisten en: 1) invertir tiempo y recursos en conocer al socio local y crear las bases para la participación de los beneficiarios, líderes de organizaciones y autoridades; 2) definir desde las fases más tempranas a los beneficiarios y los momentos metodológicos; y 3) diseñar una estructura administrativa para la toma de decisiones que se encargue de organizar y articular la intervención.