Estudio de Caso

Fortalecimiento institucional para mejorar la seguridad alimentaria y nutricional


SDGs ADDRESSED

Objetivo 2: Hambre Cero Objetivo 16: Paz, justicia e instituciones fuertes

Este estudio de caso se basa en las lecciones aprendidas del Protegiendo a los niños: Hacia un programa coordinado de seguridad alimentaria y nutricional para El Salvador
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SECCIONES

Socios del proyecto

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1. RESUMEN

La intervención tuvo como objetivo contribuir al fortalecimiento de las instituciones salvadoreñas encargadas de la seguridad alimentaria y nutricional, facilitando espacios de diálogo y construcción de acuerdos así como articulando acciones a nivel nacional y local para el desarrollo de una política de Estado en infancia y nutrición.

Con este propósito, el programa apoyó técnica y financieramente al Consejo Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional (CONASAN), encargado de coordinar las políticas de seguridad alimentaria. Gracias al fortalecimiento de esta institución y de su Comité Técnico (COTSAN), se llevaron a cabo tareas tan importantes como la elaboración del anteproyecto ley de soberanía y seguridad alimentaria nutricional. A nivel local, se trabajó con las comunidades para promover la creación de estructuras de gobernanza que facilitasen el diálogo institucional y el ejercicio del derecho a una alimentación saludable. Estas estructuras culminaron en la incorporación de la cuestión alimentaria en las políticas de desarrollo local, así como en la creación y el fortalecimiento de los comités municipales intersectoriales (CMI). También, se atendieron las necesidades más urgentes en el Departamento de Morazán (Cacaopera, San Simón y Guatajiagu) a través de la mejora de la productividad agrícola, el acceso a los alimentos y la diversificación de la dieta para las poblaciones más vulnerables.

El presente estudio de caso analiza las prácticas, lecciones aprendidas, resultados y desafíos derivados de la metodología que finalmente permitió el fortalecimiento del CONASAN. Con ello buscamos reforzar y ampliar el conocimiento disponible en cuanto al fortalecimiento institucional como vía para mejorar la seguridad alimentaria y nutricional.

Familias beneficiarias recibieron dotaciones de semillas y fertilizantes para mejorar la variedad y calidad de sus producciones

Familias beneficiarias recibieron dotaciones de semillas y fertilizantes para mejorar la variedad y calidad de sus producciones

2. SITUACIÓN INICIAL

Si bien en El Salvador han existido múltiples estrategias sectoriales sobre inseguridad alimentaria y nutricional, los salvadoreños siguen manifestando déficit alimentario y de exceso de calorías. Según la Encuesta Nacional de Peso y Talla, en el 2007,  la malnutrición crónica en menores de cinco años en áreas urbanas alcanzó el 10,62%, y en zonas rurales, el 19,21%. En 2003, la prevalencia de anemia era del 19,8%, mientras que en el 2008 aumentó a un 23% a nivel nacional, y en el área rural, a un 26%. Adicionalmente, debido al rápido descenso en las remesas, y al incremento en el precio de los alimentos y los combustibles, ese mismo año la pobreza extrema se elevó al 6,5%, lo que llevó a que el 87% de los hogares pobres redujese su consumo de alimentos.

Una de las causas fundamentales de este problema es el consumo inadecuado de alimentos, determinado por el bajo poder adquisitivo1 y por un comportamiento alimentario inadecuado. En este sentido, la dieta tradicional salvadoreña está basada en las tortitas de maíz con sal o frijoles, y en menor medida, arroz y verduras silvestres. Esta dieta es aún más deficiente para la mujer, quién cede en general la mayor parte de los alimentos a sus hijos y a su marido2. En este contexto, algunos grupos de población carecen de un sistema inmunológico fuerte, por lo que son muy vulnerables a las enfermedades.

En materia de políticas públicas, en los últimos años las acciones se orientaron a la  formulación de planes verticales que abordaban la problemática desde diferentes temáticas, como salud, agricultura, educación e infancia. La carencia de una política horizontal implicó problemas de coherencia, articulación y coordinación, generando duplicidad de esfuerzos y, en consecuencia, una utilización ineficiente de los recursos. Estos esfuerzos dejaron dos importantes lecciones: 1) la necesidad de contar con un ente rector que aborde integralmente la problemática, y 2) la necesidad de construir una política horizontal y multisectorial a nivel nacional con un impacto medible a nivel local.

El 16 de octubre de 2009, en el marco del Día Internacional de la Alimentación, el presidente de El Salvador, Mauricio Funes, inauguró el CONASAN, iniciando así el camino para construir una institucionalidad que permitiese el enfoque multisectorial. Sin embargo, el proceso de creación del CONASAN no fue muy efectivo. Las instituciones que formaban parte del mismo no conocían claramente el rol que les correspondía, y tampoco existía una buena coordinación entre los actores. No había claridad ni consenso acerca de la multicausalidad del problema, ni se contaba con información sistematizada para la toma de decisiones. Consecuentemente, en su segundo semestre se produjo un vacío de liderazgo en la Dirección Ejecutiva del CONASAN, llegando a paralizarse en la práctica las acciones.

 

1 El  coste  medio  de  la canasta básica de alimentos en los primeros tres meses de 2009 superó el 80% del salario mínimo urbano. 

2 Consejo Coordinador Nacional Indígena Salvadoreño (CCNIS). Organización Panamericana de Salud de El Salvador Pueblos Indigmins Sakid v Oiklad:db Viila en EI Salvador.1999

Una de las causas fundamentales del déficit alimentario de los salvadoreños es el consumo inadecuado de alimentos, determinado por el bajo poder adquisitivo  y por una dieta tradicional pobre basada en las tortitas de maíz con sal o frijoles, arroz y verduras silvestres

3. ESTRATEGIA

El programa se formuló con una lógica de intervención a dos niveles: nacional y local. A nivel nacional, la estrategia se focalizó en la implementación de la política nacional SAN (Seguridad Alimentaria y Nutricional) y en el fortalecimiento institucional del CONASAN y otros actores nacionales. El primer paso consistió en realizar un diagnóstico de las fortalezas y debilidades de la institución, a partir del cual se diseñó un plan de trabajo que incluyó las siguientes acciones:

  • Formulación del marco estratégico del CONASAN.
  • Fortalecimiento de las capacidades técnicas del CONASAN.
  • Fortalecimiento del marco legal, apoyado en la revisión del anteproyecto de ley de seguridad alimentaria y nutricional.
  • Creación de espacios de reflexión.
  • Sensibilización y capacitación de funcionarios, líderes, medios de comunicación y sociedad civil en la problemática de la seguridad alimentaria.

A nivel local, se atendieron las necesidades nutricionales más urgentes en el país, localizadas en el Departamento de Morazán (Cacaopera, San Simón y Guatajiagu)3, a través de la mejora de la productividad agrícola, el incremento del acceso a los alimentos y la diversificación de la dieta para las poblaciones más vulnerables. También, se implementó una política de descentralización y participación ciudadana mediante la creación del Consejo Nacional para el Desarrollo Territorial.

 

3http://conasan.gob.sv/

4 Según la Encuesta Nacional de Salud familiar (FESAL, 2008), la tasa de desnutrición crónica en el Departamento de Morazán era de un 24,7%. Los tres municipios seleccionados duplicaban casi el porcentaje nacional de retardo de crecimiento en escolares de 6 a 9 años (Censo de Talla, 2007). El municipio de Cacaopera presentaba un 40,8%, el municipio de San Simón un 36,65%, y el municipio de Guatajiagua un 35,3%.

La dieta suele ser más deficiente para las mujeres, quienes ceden la mayor parte de los alimentos a sus hijos y maridos

La dieta suele ser más deficiente para las mujeres, quienes ceden la mayor parte de los alimentos a sus hijos y maridos


4. RESULTADOS E IMPACTO

El programa contribuyó a la implementación de la Política Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutrición, y al fortalecimiento institucional del CONASAN, que se posicionó como órgano rector de la seguridad nutricional en el país. Se definieron la misión, visión y estrategia, que contempló ocho objetivos estratégicos y cuatro ejes transversales (salud, educación, género y medio ambiente), con sus correspondientes líneas de actuación, resultados y definición de roles. Esto se acompañó de un plan operativo intersectorial que incluyó acciones a corto, medio y largo plazo, así como la participación de los distintos sectores gubernamentales vinculados. También, se estableció una estrategia de coordinación intersectorial con cuatro fases y mecanismos para lograr una coordinación efectiva. Como apoyo, el Equipo Técnico (COTSAN) recibió formación a través del La Diplomatura de Seguridad Alimentaria de la Universidad de El Salvador y la Universidad Doctor Andrés bello.

El fortalecimiento del marco legal se apoyó en la revisión del anteproyecto de ley de seguridad alimentaria y nutricional, involucrando a numerosos actores como la Alianza Panamericana por la Nutrición y el Desarrollo, la Procuraduría para la Defensa de los Derechos Humanos y el Consejo Económico y Social, así como otros grupos de mujeres, productores, organizaciones gubernamentales y no gubernamentales vinculadas con la seguridad alimentaria y nutricional. En el momento en que se redactó el presente caso de estudio, la Asamblea Legislativa se encontraba en proceso de debate de la Ley de Soberanía y Seguridad Alimentaria y Nutricional.

A continuación, se muestran algunos de los principales logros a nivel nacional:

  • Creación de espacios para la reflexión: Se creó un foro (FOROSAN) en la zona nororiental como espacio de debate permanente sobre seguridad alimentaria y nutricional. Se diseñó el Observatorio en Seguridad Alimentaria y Nutricional con varios módulos, entre ellos: un sistema de información, un mapeo de actores, biblioteca virtual y un noticiero para visualizar las acciones diarias del CONASAN.
  • Capacitación de personal a nivel central, departamental y municipal. 550 funcionarios gubernamentales del Ministerio de Educación, docentes de universidades, sociedad civil y medios de comunicación fueron sensibilizados y capacitados en seguridad alimentaria y nutricional a nivel nacional.
  • Desarrollo de un sistema de información en nutrición con 66 indicadores de salud, educación, nutrición y agricultura, desagregados por sexo y grupos étnicos para la formulación de políticas, programas y proyectos para el bienestar de los niños y sus familias. La participación de numerosos actores en la elaboración del sistema de información favoreció la sensibilización en torno a la multicausalidad del problema.
  • Elaboración de dos estudios junto al Centro de Apoyo de Lactancia Materna: el primero, sobre las ventajas económicas de la lactancia materna en El Salvador, y el segundo, sobre la situación actual de la lactancia materna en El Salvador. Además, se desarrolló una investigación sobre la cultura alimentaria con el apoyo de la Universidad de El Salvador.
  • Elaboración de una estrategia de comunicación para divulgar la temática alimentaria. Además, 23 medios de comunicación a nivel nacional incorporaron en sus agendas temas relacionados con infancia y nutrición.
 
A nivel local, se mejoró la seguridad alimentaria en los tres municipios mencionados. Se resaltan los siguientes logros:
  • Fortalecimiento de los comités intersectoriales municipales para gestionar la seguridad alimentaria en los planes de desarrollo local. Ello incrementó la disponibilidad, diversidad de alimentos y los ingresos económicos de 462 familias.
  • Sensibilización de más de 1.100 líderes y actores locales en nutrición y su naturaleza multisectorial.
  • 48 centros escolares promovieron conocimientos y aplicación de medidas de saneamiento ambiental, para incidir en un mejor aprovechamiento biológico de los alimentos.
  • 61 centros y comedores escolares y 11 huertos escolares recibieron capacitación en nutrición, así como en manejo y preparación de alimentos.
  • 1.000 familias vieron mejoradas las condiciones de agua y saneamiento para sus alimentos.
  • Mejora de los servicios de salud para 3.000 menores de 3 años, 5.600 mujeres en edad fértil, 375 mujeres gestantes y lactantes.
  • Promoción, por parte del Ministerio de Agricultura y a través del Plan de Agricultura  Familiar (PAF), de una línea de dotación de semillas y fertilizantes para 100 familias seleccionadas.

5. RETOS

  • Hubo dificultades en la fase del diseño del programa. Una de las agencias de la ONU que participó en la creación de la intervención, posteriormente no firmó el documento del proyecto. Las actividades vinculantes a dicha agencia tuvieron que ser asumidas por otras, principalmente por el PNUD. Este hecho no tuvo consecuencias en el logro de los resultados, pero sí a niveles administrativos. Es importante que las agencias se comprometan desde un principio.
  • Fue un problema no haber sensibilizado durante el primer año a los altos cargos políticos, ni a nivel técnico, sobre la importancia del abordaje intersectorial e integral de la seguridad alimentaria y nutricional. Educar y concienciar sobre la necesidad de la intervención y su metodología demostró ser vital para lograr el compromiso de los actores implicados.
  • El hecho de haber implementado el programa en un área geográfica tan extensa dificultó un poco el logro de objetivos, resultados y metas.
  • Los hábitos, prácticas y costumbres culturales de la población requieren de un proceso prolongado hacia un cambio de comportamiento dirigido a una mejor salud y nutrición.
  • Durante la implementación, los periodos electorales municipales provocaron tensiones entre los diferentes actores sectoriales, y generaron cambios en las autoridades públicas. Esto supuso un proceso de transición que retrasó las actividades.

6. LECCIONES APRENDIDAS

  • El programa constituye una referencia exitosa de la capacidad y el impacto de las Naciones Unidas cuando sus agencias trabajan de manera coordinada y multidimensional. Cada una aportó sus conocimientos y experiencia. Sin embargo,  para que la intervención sea exitosa es muy importante que los roles de las distintas agencias sean claros y se establezcan acuerdos sobre los objetivos comunes, consiguiendo un aprendizaje mutuo por parte de las agencias e instituciones vinculadas. La coordinación interagencial es un proceso que requiere tiempo, buena disposición, tolerancia, espacios y mecanismos que vayan haciéndola progresar y que lleguen a todos los niveles (de gestión y operativos).
  • La existencia de políticas nacionales sobre nutrición y seguridad alimentaria favorece el acceso al financiamiento, así como el desarrollo y la implementación de las intervenciones del programa.
  • Realizar un diagnóstico previo a la intervención es vital para conocer las fortalezas, debilidades, amenazas y oportunidades que ofrece el contexto nacional con vistas a construir la institucionalidad de la seguridad alimentaria y nutricional. La información veraz es clave para la elaboración de políticas públicas y la toma de decisiones acertadas.
  • La toma de decisiones demasiado centralizada debilita la gestión y la apropiación de las intervenciones a nivel departamental y municipal. Por otro lado, la articulación intersectorial es factible a nivel local, y se va complicando a medida que asciende a niveles departamentales, y aún más en el nivel central.
  • La coordinación de varios actores requiere un liderazgo inclusivo, participativo y con objetivos claros. En el momento de seleccionar al perso¬nal que asumirá esta función deben tenerse en cuenta estas características. El estilo de liderazgo de quien conduce los procesos se proyecta al resto del equipo.
  • El involucramiento y la sensibilización de todas las partes implicadas fue clave para conseguir el apoyo y las alianzas con los municipios. Es importante respetar y planificar adecuadamente los diferentes procesos y tiempos de cada uno para evitar la sobrecarga de actividades.
  • Los espacios de socialización comunitaria, como las ferias educativas para difundir prácticas clave con participación protagonistas de niños escolares, fueron muy exitosos y generaron interés y expectativas en las familias y comunidades. Además, los diálogos comunitarios interculturales fueron una herramienta metodológica clave para replicar las actividades.

7. SOSTENIBILIDAD Y POTENCIAL DE RÉPLICA

La intervención puede servir como una referencia para el resto de proyectos de seguridad alimentaria que se ejecuten en El Salvador, pero también para otros países que quieran fortalecer su institucionalidad para abordar la problemática nutricional con una perspectiva multisectorial. Aunque no resulta fácil valorar con absoluta certeza la sostenibilidad de los efectos generados por el programa, es claro que el nivel apropiación y liderazgo por parte de los socios, así como la alineación de las intervenciones con las políticas y necesidades de los mismos, pueden ser una garantía del mantenimiento de las acciones en el futuro.

El acceso al agua segura para beber y preparar los alimentos es fundamental para mejorar la alimentación y nutrición

El acceso al agua segura para beber y preparar los alimentos es fundamental para mejorar la alimentación y nutrición

Para garantizar la sostenibilidad de las acciones es importante también que los programas de seguridad alimentaria incluyan múltiples enfoques. La donación de alimentos y semillas debe ir acompañada de otros muchos factores. Por ejemplo, el componente de educación alimentaria y nutricional con la participación de diversos actores es una estrategia adecuada para la difusión de prácticas clave orientadas a mejorar la salud y el estado nutricional de la población. Por otro lado, la vinculación de las acciones con iniciativas de salud ambiental, como la vigilancia y el control de la calidad del agua de consumo fue fundamental para la prevención de enfermedades infecciosas. Es importante también la vinculación con el componente agropecuario. 

Hay que incidir también en el fortalecimiento de las instituciones y contar con un marco legal adecuado. El CONASAN tiene en la actualidad un rol esencial como ente rector de la coordinación interinstitucional nacional de la cuestión alimentaria en el país. Su estructura y personal apoyado inicialmente por el programa fueron absorbidos por el presupuesto nacional. Tanto el fortalecimiento del CONASAN como el proceso de consolidación de los comités municipales intersectoriales a nivel local, y el manejo del sistema de información facilitan la toma de decisiones en la búsqueda de estrategias encaminadas a disminuir los índices de desnutrición.

Por otro lado, la Ley de Seguridad Alimentaria y Nutricional propone mecanismos legales y técnicos que permitirán al CONASAN, y a las instituciones vinculadas con la seguridad alimentaria, contar con el respaldo legal para el cumplimiento de sus roles, asegurando además la sostenibilidad de las acciones para el logro de los resultados en el corto, mediano y largo plazo.