Estudio de Caso

Durante varias décadas, la economía cubana fue predominantemente estatal. Regida por el Sistema de Dirección y Planificación de la Economía Nacional, operaba de manera básicamente centralizada para determinar prioridades y asignación de recursos estatales, en correspondencia con las líneas estratégicas de desarrollo del país. Sin embargo, la estructura económica en Cuba ha experimentado en los últimos diez años un proceso de descapitalización en varios de sus sectores industriales, especialmente en el agropecuario. En consecuencia, Cuba se ha visto forzada a incrementar las importaciones a niveles elevados, aumentando la dependencia externa de la isla.

Particularmente alarmante es el porcentaje de alimentos importados respecto al total de alimentos consumidos en Cuba, llegando a alcanzar el 80% en el 2007. Los pagos a la importación de alimentos crecieron al 11% anual entre 2000 y 2006, a precios corrientes, y superaron el 6% de crecimiento promedio anual en términos físicos. En 2007, se importaron alimentos por valor de 1.800 millones de dólares americanos. El incremento de los precios alimentarios a nivel mundial durante ese año y la crisis financiera mundial iniciada en 2008 agravaron aún más esta situación.

Las causas de la baja producción de alimentos son múltiples. Por un lado, existe una baja utilización de las tierras agrícolas y un bajo rendimiento en la mayoría de los cultivos debido a la descapitalización del sector agrícola. Por otro, el sector agropecuario carece del suficiente reemplazo de la fuerza laboral debido al proceso demográfico desfavorable que enfrentan los municipios, caracterizados por una tasa elevada de envejecimiento de la población junto con movimientos migratorios negativos, así  como por la falta de motivación de los jóvenes para formarse y ejercer como agricultores. Adicionalmente, estos municipios no cuentan con una estrategia de desarrollo económico local claramente definida, situación especialmente crítica en aquellos municipios afectados por el cierre de los centrales azucareros entre 2002 y 2004.

Según datos de la Oficina Nacional de Estadísticas e Información (ONEI), el empleo no estatal registrado en Cuba en las tres últimas décadas registró un promedio del 15,7%. Este se ha concentrado en las actividades agropecuarias, sobre todo privadas (alrededor de 7,3% del empleo lo componen campesinos independientes, la mayoría asociados a las cooperativas de crédito y servicios). En el sector agropecuario, a raíz de la aprobación del decreto ley sobre la entrega de tierras ociosas en usufructo a personas naturales o jurídicas, así como de su posterior modificación para flexibilizar más su alcance, empezó a evidenciarse un crecimiento paulatino del sector no estatal agropecuario.

El gobierno cubano ha entregado en los últimos cuatro años más de un millón y medio de hectáreas a unos 172.000 usuarios en todo el país. La misma fuente argumenta que el gobierno considera la producción de alimentos como una tarea estratégica, ya que la isla importa el 80% de la comida que consume, una factura que cada año ronda 2.000 millones de dólares y que constituye una pesada carga financiera. Este panorama tuvo un momento cumbre con la aprobación de los Lineamientos de la Política Económica y Social del Partido y la Revolución, en abril del 2011, y su posterior implementación y desarrollo hacia un nuevo modelo económico y social cubano, que incluye modificaciones estratégicas para el desarrollo del país.

El programa intervino en cinco municipios: La Palma en Pinar del Río, Martí en Matanzas, Yaguajay en Sancti Spíritus, Río Cauto en Granma y El Salvador en Guantánamo. En ellos había tenido lugar un proceso de reconversión industrial, al cerrarse los  complejos agroindustriales azucareros que constituían la actividad económica clave en las comunidades. La intervención se insertó en dos procesos nacionales ya en marcha que pretendían disminuir la dependencia del país a la importación de alimentos: el Proceso de Reordenamiento de la Política Agropecuaria, liderado por el Ministerio de Agricultura, y la Iniciativa Municipal para Desarrollo Local, liderada por el Ministerio de Economía y Planificación. La estrategia se centró en tres vertientes principales:

• Aumentar la capacidad productiva en los municipios, incluyendo al sector privado como actor del desarrollo local así como organizando fincas y cooperativas, adquiriendo el equipamiento y la infraestructura necesaria.
• Fortalecer el sistema de comercialización de productos, centrándose en la mejora de los medios de acopio, transporte y los puntos de venta, mejorando las condiciones de trabajo del personal y la calidad del servicio que se oferta a la población de estos territorios.
• Formación en capacidades según las necesidades laborales de los municipios.

Por otro lado, como parte de la estrategia de salida del programa, se organizaron talleres a nivel local sobre las lecciones aprendidas durante la implementación y se organizó una “feria del conocimiento”, donde los actores del programa compartieron conocimientos e ideas para mejorar su trabajo.

Uno de los principales logros del programa fue lograr unir al sector estatal y no estatal, lo que permitió la elaboración de la estrategia de desarrollo municipal con la participación del sector privado.

Los cinco municipios proporcionaron equipamiento, insumos, cursos y materiales de capacitación, además de 35 servicios, para incorporar al sector privado en el desarrollo de la capacidad productiva de los municipios. Solamente las Brigadas de Servicios Mecanizados en los primeros seis meses prepararon casi 2.000 hectáreas de tierra en los cinco municipios. Paralelamente, se laboraron los planes de autoabastecimiento en los cinco municipios y se fortalecieron las capacidades materiales de las cinco delegaciones municipales de agricultura en alianza con la Asociación Cubana de Técnicos Agrícolas y Forestales (ACTAF) para favorecer sus capacidades de gestión y coordinación a la hora de satisfacer la demanda de alimentos de la población.

Se crearon y organizaron 21 fincas de semillas (con sistemas de riego, herramientas y medios de protección instalados). En el caso de La Palma, se prepararon 450 hectáreas de tierra. Asimismo, en Río Cauto, la cantidad de hectáreas de tierra preparadas fue más del doble. Se organizaron 60 cooperativas, mejorando las condiciones de producción de más de 5.830 productores, de los cuales 829 eran mujeres, creando 600 puestos nuevos de trabajo. Se adquirió el equipamiento y se brindó consultoría para crear cinco mini-industrias para el procesamiento de productos agrícolas y se apoyaron cinco talleres artesanales con recursos para alcanzar un aumento de la calidad de sus producciones y contribuir a la mejora de las condiciones de los trabajadores.

Por otro lado, se incrementó y diversificó la producción de bienes y servicios del sector privado en los municipios seleccionados en consonancia con las prioridades del país en cuanto a productos básicos como arroz, frijoles, carne y maíz, que contribuyen a la seguridad alimentaria. Se fortalecieron cinco medios de acopio, 26 puntos de ventas y los cinco mercados agropecuarios municipales hasta un total de 36 entidades, mejorando las condiciones de trabajo del personal y la calidad del servicio. Las cinco delegaciones municipales de agricultura fueron también potenciadas con capacidades materiales para mejorar su gestión.

Se vinculó la formación técnica a las prioridades y actividades económicas del municipio. Para ello, se desarrolló la campaña “Construye tu futuro” a nivel nacional y por cada municipio para sensibilizar a los jóvenes de las carreras agropecuarias. Fueron promovidos, con el apoyo del Ministerio de Educación y de la UNESCO, cursos de “formadores de formadores” para profesores de tecnología y de desarrollo municipal. Se abrieron nuevos cursos de formación según las necesidades del mercado. Por ejemplo, se incrementó el número de centros de formación técnica agropecuaria de 6 a 10 en los cinco municipios.

Se capacitó a 11.224 productores (3.792 mujeres) en técnicas de producción y procesamiento de alimentos, y 4.512 líderes de cooperativas y productores (1.697 mujeres) en gestión del desarrollo local. Se llevó a cabo el programa de capacitación ‘Por un producto mejor’ mediante la celebración de ocho talleres, en los que participaron 219 artesanos (156 eran mujeres). En estos encuentros se facilitaron criterios de calidad y diseño. Se establecieron los grupos locales de formación y gestión cooperativa en cuatro municipios, atendiendo a un total de 101 cooperativas. Se sensibilizó a 1.060 actores locales, se formó a 259 directivos y a 2.848 cooperativistas (510 mujeres) en los temas previstos por el programa de formación. 

La formación en capacidades tuvo un efecto muy positivo, ya que resultó en un incremento productivo. Por ejemplo, en la cooperativa de crédito y servicios Hermes Rondón, del municipio Río Cauto, antes de la intervención, la producción de leche no rebasaba los 5.400 litros. Solo con la capacitación emprendida en el programa, se propició que en la primera etapa la entidad incrementara la producción a 28.000 litros de leche.

• Uno de los grandes retos de la intervención es la consolidación de los logros y el progreso de las iniciativas. Para ello, se recomienda velar que los grupos gestores del desarrollo local continúen funcionando como espacios de interlocución y coordinación interinstitucional. En este marco, las delegaciones municipales del Ministerio de Economía y Planificación y del Ministerio de Agricultura, bajo la supervisión del Consejo de Administración Municipal, podrían tomar el liderazgo respectivamente en el seguimiento a los planes de desarrollo y el desempeño de los servicios y de la producción.
• Diversificar la economía local más allá de la producción primaria. Para esto, se recomienda seguir apoyando los procesos de trasformación industrial que pueden agregar valor a los productos agropecuarios y contribuir a fomentar una economía de servicios en el territorio.
• Vinculado al punto anterior, se recomienda continuar la asistencia al sector artesanal para el perfeccionamiento de los productos, su confección y mercadeo. Particularmente, es necesario apoyar a este sector en la búsqueda de nichos de mercado en los cuales la artesanía cubana pueda tener una ventaja comparativa y ser competitiva en el mercado internacional.
• En programas con múltiples actores, hay que crear una agenda administrativa conjunta que defina cauces y procedimientos compartidos para reducir costos y gestionar de manera más eficiente. Hay que garantizar que, desde el principio, los programas cuenten con una estrategia de comunicación entre los actores bien definida, que permita transmitir a todos los destinatarios una comprensión del mismo más allá de eventos puntuales de promoción. Por otro lado, es necesario dotar a la coordinación nacional del programa de mecanismos efectivos para exigir el cumplimiento de los compromisos asumidos por cada una de las agencias para garantizar el éxito de los programas.
• Algunas de las instituciones claves para el programa asumieron nuevos roles y funciones a partir de la definición de nuevas políticas estratégicas para el desarrollo en el país. Este proceso propio del contexto nacional implicó que determinados procesos y tomas de decisiones del programa fueran más complejos y los plazos se alargaran más de lo previsto.
• La rotación de personal en iniciativas de media y larga duración -mayores a dos años- genera vacíos de información y procesos de adaptación largos. Hay que diseñar mecanismos para evitar la pérdida de recursos humanos y técnicos formados durante el proceso del programa, para garantizar la sostenibilidad  de las formas organizativas iniciadas y las buenas prácticas.

• El programa constituye una referencia exitosa de la capacidad e impacto que tiene el sistema de Naciones Unidas cuando sus agencias trabajan de manera coordinada y multidimensional. Cada una aportó su conocimiento y experiencia. Sin embargo, para que la intervención sea exitosa es muy importante que los roles de las distintas agencias sean claros y se establezcan acuerdos sobre los objetivos comunes, consiguiendo un aprendizaje mutuo por parte de las agencias e instituciones vinculadas. Es importante desarrollar una estrategia de comunicación desde las primeras etapas. Hay que considerar desde el inicio mecanismos de adquisición y distribución eficientes y eficaces de los recursos para satisfacer las necesidades del programa.
• Un programa complejo, multisectorial, orientado a escenarios locales requiere de más tiempo de implementación y de un período preparatorio previo. Para dinamizar los procesos y el logro de los resultados es recomendable concentrar las inversiones en las primeras etapas/años.
• El sector privado participó como un actor más en la implementación del programa, articulado con las organizaciones de gobierno a nivel local. Esta experiencia demostró que el sector privado puede ser un actor en las iniciativas de desarrollo, aportando conocimientos y recursos que los actores públicos no tienen. Las alianzas público-privadas suman fuerzas y son más exitosas.
• Facilitar la preparación de actores locales en la identificación de recursos endógenos y la elaboración de proyectos de desarrollo económico y territorial resultó clave para el logro de los objetivos. La formación permite a los actores y beneficiarios comprender la importancia, repercusión y beneficios de los programas. Es importante instaurar un proceso para sistematizar las experiencias y lecciones aprendidas durante la implementación del programa, y así aprender de los aciertos y errores.
• La diversificación de materias primas en la producción de artesanías, a partir de recursos naturales disponibles en los propios territorios, promoviendo la sustitución de importaciones mediante la elaboración de hilo con fibras naturales, fue un acierto para mejorar los servicios del sector privado. La formación en capacidades y la introducción de nuevas técnicas reavivan los emprendimientos, por ejemplo, la capacitación de artesanos sobre tejido de fibras naturales.
• Para asegurar una mayor apropiación y sostenibilidad es importante que los programas de desarrollo se vinculen o se sumen a las estrategias nacionales en marcha o a las políticas públicas establecidas.
• Toda experiencia de desarrollo debe asumir un enfoque de abajo hacia arriba, en donde se consulte, valide e implemente con la comunidad el desarrollo de las distintas intervenciones. Para lograr mayores niveles de impacto, apropiación y sostenibilidad es necesario priorizar el nivel local, vinculando a las comunidades, contrapartes locales y asesores regionales en los procesos de planificación, seguimiento y evaluación de las actividades.