Estudio de Caso

El programa tuvo como objetivo fortalecer las capacidades estatales en Guatemala en cuanto a prevención y reducción de la violencia, asistiendo a las instituciones a nivel nacional así como localmente, en el área metropolitana de El Salvador. La intervención se concibió como una acción en el ámbito de la seguridad ciudadana¹ en San Salvador, centrándose en algunas de las zonas más peligrosas de la ciudad, específicamente en 16 comunidades del distrito V y VI del municipio de San Salvador. En estos lugares, catalogados como “zonas rojas”, se apostó por una alternativa al control tradicional de la violencia, apoyando al gobierno local, la estructura comunitaria y reforzando las relaciones humanas como elemento preventivo de los conflictos.

Entre otras actividades, se brindó apoyo y asistencia técnica para la publicación y difusión de ‘Política Nacional de Justicia y Seguridad Publica’, promoviendo el enfoque de derechos humanos para prevenir la violencia y la construcción de paz social. Con apoyo del programa, se creó el Sistema Nacional de Información y el Subsistema de Violencia Contra las Mujeres, así como acuerdos municipales para la institucionalización de las acciones del Plan Municipal de Convivencia, Mediación y Seguridad. Estas acciones contribuyeron al establecimiento de sistemas de información nacionales y mecanismos municipales  para identificar, detectar, prevenir la violencia  ciudadana y, en especial, de violencia contra las mujeres. Por otro lado, mediante la entrega de capital semilla a 35 grupos de emprendedores, se crearon oportunidades de desarrollo productivo para jóvenes en riesgo de exclusión social.

El presente estudio de caso tiene como propósito exponer los aprendizajes, resultados y ejemplos prácticos de esta experiencia, de modo que sirvan para reforzar el conocimiento sobre los programas de prevención de conflictos y construcción de la paz.

¹ En un sentido amplio, la seguridad ciudadana es una situación social en la que no existen riesgos o peligros para las y los ciudadanos; es decir, que estos pueden ejercitar libremente sus derechos y libertades sin que existan obstáculos para ello.

El Salvador ha sido señalado reiteradamente en la última década como uno de los países más violentos del mundo. La tasa de homicidios alcanzó un promedio de 55 asesinatos por cada 100.000 personas entre 2002 y 2012, más del doble de la tasa promedio de América Latina y más de tres veces la tasa promedio mundial. Además, la mitad de los salvadoreños (49,3%) considera que la inseguridad y el crimen son el principal problema nacional, seguido por la situación económica (46%). Sin embargo, en los últimos años se ha registrado una marcada caída de los homicidios y la violencia. Esto se vincula, entre otros aspectos, a un proceso de diálogo y una tregua pactada entre líderes de las dos principales pandillas del país (el Barrio 18 y la Mara Salvatrucha), recluidos en centros penitenciarios. Esta tregua se inició el 8 de marzo 2012 bajo el liderazgo de la Iglesia Católica y el Gobierno nacional.

Los homicidios en El Salvador se caracterizan por que sus principales víctimas son hombres jóvenes –entre 14 y 35 años-, ocurren sobre todo en zonas urbanas y son cometidos mayoritariamente con armas de fuego. Aun así, a pesar de su gravedad y repercusión social, los homicidios constituyen un pequeño porcentaje del total de delitos denunciados. Según datos de la Policía Nacional Civil, los delitos que más afectan a la población son los hurtos, robos y lesiones, que alcanzan aproximadamente un 60% del total de denuncias.

Pese a que el municipio de San Salvador muestra, en términos comparados, índices de desarrollo humano entre los más altos del país, es necesario recordar el contexto general donde se sitúa. El Salvador tiene cerca de la mitad de su población por debajo de la línea de pobreza y una desigualdad social entre las más elevadas de la región, donde el 20% más rico obtiene el 46% del ingreso nacional, y el 20% más pobre apenas el 6% de dicho ingreso. Cuando esas cifras se expresan a nivel territorial, se explica cómo San Salvador exhibe una considerable proporción de personas y de hogares en asentamientos precarios.

La Alcaldía de San Salvador está estructurada en seis distritos. El programa centralizó sus acciones en los Distritos V y VI. En el marco del programa y para conocer particularmente estas comunidades, se realizó un censo que permitió disponer de registros actualizados de la población focalizada. Esta información facilitó la caracterización de las comunidades y familias, y enfocó las acciones del programa. Esta investigación reflejó que los ingresos familiares del 68% de los hogares del distrito V no sobrepasaban los 400 dólares mensuales, mientras que en el distrito VI, un 90% de los hogares no percibían ingresos mayores a esta cifra.

La violencia ha impactado de forma negativa en la calidad de vida de la población, deteriorando la estructura social e incurriendo en altos costos humanos y económicos.

El programa tuvo como objetivo fortalecer las capacidades del Estado para la prevención y reducción de la violencia, beneficiando a las instituciones a nivel nacional y, localmente, en el área metropolitana de El Salvador. La intervención se concibió como una acción en el ámbito de la seguridad ciudadana en San Salvador, centrándose en algunas de las zonas más peligrosas de la ciudad, específicamente en 16 comunidades del distrito V y VI del municipio de San Salvador. La intervención se alineó con el Plan Quinquenal de Desarrollo del Gobierno salvadoreño y con la Política Municipal de Convivencia y Seguridad Ciudadana, elaborada por la Alcaldía de San Salvador. La estrategia giró en torno a tres ejes principales:

• Fortalecer la capacidad y la efectividad de las instituciones del Estado y las organizaciones de la sociedad civil para prevenir y reducir la violencia.
• Crear espacios públicos seguros, sostenibles e incluyentes para contribuir a la reconstrucción del tejido social en San Salvador.
• Incrementar las capacidades y las oportunidades de desarrollo personal y comunitario de los jóvenes en el municipio de San Salvador.

En primer lugar, el programa realizó un censo en los Distritos V y VI de San Salvador que permitió disponer de registros actualizados de la población focalizada. Esta información generó información, tanto cuantitativa como cualitativa, que resultó clave para la toma de decisiones acertadas durante la implementación. A este respecto, en el ámbito nacional se fortaleció el Observatorio Metropolitano, gestionado por la Oficina de Planificación de San Salvador. 28 técnicos del Observatorio Metropolitano y de los observatorios municipales fueron capacitados en elementos básicos para la gestión local de la información. Se puso a disposición del Observatorio Metropolitano un equipo audio-visual e informático para facilitar el manejo de la información estadística y se elaboró un Plan de Divulgación encaminado a visibilizar y posicionar el trabajo del Observatorio Metropolitano. Se realizaron también 21 informes sobre el estado de la seguridad ciudadana en el área metropolitana de San Salvador.

Uno de los primeros resultados del programa de cara al fortalecimiento institucional fue la creación y aprobación por parte del Concejo Municipal de la Política Municipal de Convivencia, Mediación y Seguridad². Esta política buscó sentar las bases conceptuales y metodológicas generar las condiciones que contribuyesen a fomentar la convivencia, la mediación y la seguridad ciudadana de los habitantes del Municipio de San Salvador, con miras a favorecer el desarrollo humano y mejorar la calidad de vida. Este marco político junto con el diagnóstico realizado al inicio del programa permitieron la elaboración del Plan municipal sobre convivencia, mediación y seguridad, centrado en dar respuesta y buscar soluciones a las amenazas de seguridad en los Distritos V y VI de San Salvador.

Otra iniciativa fue la creación un Observatorio de Seguridad Ciudadana, que se propuso como un ejercicio ciudadano de monitoreo de las políticas de seguridad pública y convivencia. El objetivo del observatorio fue contribuir a generar conocimiento de calidad y monitorear políticas públicas, así como    difundir y generar debate con un público informado. En última instancia, este observatorio pretendió constituirse en una herramienta para estimular la participación activa de la sociedad civil en la búsqueda de soluciones más efectivas a la inseguridad y contribuir así a la consolidación de la democracia, el respeto a los derechos y al desarrollo humano. A la fecha de la finalización del programa, en el Observatorio Ciudadano se elaboró la primera encuesta de victimización nacional y 16 informes específicos para el área metropolitana de San Salvador.

Para fortalecer las capacidades institucionales, se formuló y aprobó la Política Nacional de Justicia, Seguridad y Convivencia, la cual brindó un marco normativo para las acciones de seguridad ciudadana y prevención de violencia en el país. La Política Nacional incluyó cinco ejes: 1) control y represión del delito; 2) prevención social de la violencia y el delito; 3) ejecución de las penas y medidas -sanción, rehabilitación y reinserción social-; 4) reparación social del delito y atención a víctimas; y 5) la reforma institucional y legal. Junto con esta política nacional, se formularon cinco estrategias nacionales para la prevención y reducción de la violencia, una de ellas específicamente para la violencia armada en el municipio de San Salvador. Asimismo, se realizó la revisión de la Estrategia Nacional de Prevención de Violencia en apoyo a los municipios, que propuso una metodología para la gestión de la seguridad ciudadana, elaboradas a partir de lecciones aprendidas del programa en su ejercicio territorial. Esta actividad se realizó en cooperación con la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID).

También se formuló un Plan Nacional Participativo de Prevención de la Violencia y Fomento de la Seguridad Ciudadana, con perspectiva de género y enfoque de derechos. A fin de fomentar un debate informado y posibilitar la toma de conciencia de la sociedad en valores de igualdad se acordó diseñar e implementar una estrategia de gestión del conocimiento, haciendo especial énfasis en instalar en el debate público la violencia de género. Bajo la coordinación del Ministerio de Justicia y Seguridad Pública, se brindó asistencia técnica para la conformación del Gabinete de Gestión de Prevención de la Violencia. Este gabinete está integrado por los ministerios de Gobernación, Salud, Educación, Economía, Trabajo, la Secretaría Técnica de la Presidencia, el Instituto Salvadoreño para el Desarrollo Integral de la Niñez y la Adolescencia, el Instituto Nacional de la Juventud, el Fondo de Inversión Social para el Desarrollo Local y el Instituto Salvadoreño para el Desarrollo de la Mujer. El gabinete elaboró un anteproyecto de ley para crear el Sistema Nacional de Prevención. Otro aporte para el marco normativo nacional fue la asistencia técnica para la elaboración del documento ‘Conceptualización de prevención de la violencia y el delito’, el cual constituye el enfoque conceptual del trabajo en materia de prevención de la violencia y el delito, discutido y avalado por el gabinete de gestión para la prevención de la violencia como un instrumento guía para la definición de los planes, programas y estrategias a implementar en los territorios.

La agenda nacional incluyó el fortalecimiento de las capacidades nacionales del sector de justicia en materia de atención en la violencia contra las mujeres. En este marco, se apoyaron dos iniciativas estratégicas. La primera de ellas estuvo encaminada a la formación de personal vinculado con la atención de víctimas de violencia de género y dio por resultado la puesta en marcha del diplomado ‘Mejora de la atención y la investigación de la violencia contra las mujeres’, con énfasis en violencia sexual. El diplomado incluyó la formación especializada de 80 funcionarios (el 75% de los cuales eran mujeres) de las escuelas del sector de justicia, extendido activamente por medio de foros a más de 500 funcionarios y funcionarias. Además, alrededor de 2.398 jóvenes participaron y recibieron mensajes sobre derechos, deberes, prevención social de la violencia y cultura de paz a través de dos documentales producidos con este fin.

La disponibilidad de los nuevos instrumentos formativos generados en este proceso permitirá a las distintas instituciones, tanto del sector de la Justicia como otras afines, implementar desde una base metodológica estructurada programas formativos sobre la materia, lo que se espera producirá un impacto apreciable en la reducción de la impunidad y la violencia contra las mujeres. Por otro lado, el programa consiguió que 29 instituciones del Gobierno central, 15 gobiernos locales, cuatro instituciones municipales y cinco ONG participasen en los Comités de Convivencia y Seguridad Ciudadana, y que el 48% de los residentes en el Municipio de San Salvador conociesen la existencia de estos comités. Además, se instalaron tres comités interinstitucionales.

² Propuso cuatro ejes de trabajo; Promoción de la Organización y la Participación Comunitaria; Mediación y Resolución Alternativa de Conflictos; Atención de Factores de Riesgo; Fortalecimiento Institucional en Materia de Convivencia, Mediación y Seguridad Ciudadana

En el marco del fortalecimiento de las capacidades, se implementó una estrategia de prevención del delito que incluyó varias actividades. A nivel local, la instalación de la Comisión de Seguridad del municipio de San Salvador tuvo por objetivo favorecer el trabajo conjunto y la focalización de las acciones de las instituciones del Ejecutivo y el gobierno municipal que trabajan en materia de seguridad, para una mayor eficacia en la prevención del delito. Otra actividad fue la instalación de tres oficinas de atención ciudadana de la Policía Nacional y el Cuerpo de Agentes Metropolitanos, para realizar patrullajes conjuntos en el centro histórico y así prevenir delitos patrimoniales. A nivel nacional, un resultado relevante fue la reactivación de la Mesa Técnica de Control de Armas, avanzando sustantivamente con el registro, control y mapeo de armas. A partir de esta experiencia, se elaboró una guía para la implementación de vedas municipales de armas de fuego.

Para incrementar las capacidades y las oportunidades de desarrollo personal y comunitarios de los jóvenes en San Salvador, se crearon espacios de diálogo y participación comunitaria para jóvenes y se incrementaron las oportunidades educativas. Además, se fortaleció las oportunidades de inserción laboral de la población juvenil. En esta estrategia, se trabajó con nueve centros escolares, formando a 291 docentes y 1.423 jóvenes en prevención y mediación de conflictos. Como complemento de esta acción, se diseñó el Programa de Identificación e Inserción Educativa de niños, niñas y adolescentes, identificando e integrando en la fase final del programa 1.062 niños, niñas, adolescentes y jóvenes que no asistían a la escuela.

Para aumentar las oportunidades de formación técnica en desarrollo personal y comunitario de personas jóvenes, el programa implantó un Modelo de Integración de los Servicios de Formación Técnica e Inserción Productiva. Con este modelo se formó y atendió a 690 hombres y mujeres jóvenes, de los cuales el 50% consiguió trabajo en la etapa del programa. Otra iniciativa importante en esta área fue la promoción y el establecimiento de iniciativas emprendedoras. Con este fin, se abrió una convocatoria para recibir capital semilla. De los 35 planes de negocio aprobados, 33 negocios recibieron el fondo no-reembolsable. Estos negocios consistieron principalmente en servicios (9), clínicas terapéuticas (8), salones de belleza (6), elaboración de alimentos (5), fabricación de productos (4), y confección y manualidades (3).

En pro de contribuir a la reconstrucción del tejido social en San Salvador, se crearon espacios públicos seguros, sostenibles e incluyentes mediante la firma de acuerdos para la utilización de estos espacios y la recuperación de áreas críticas seleccionadas, promoviendo a su vez una cultura pacífica de convivencia. Para ello, se trabajó en el conocimiento y cumplimiento de normas de convivencia, en la resolución de conflictos de manera pacífica y en una mayor comunicación y empatía entre los ciudadanos. Para promover estas prácticas se realizó una campaña pedagógica permanente de comunicación y sensibilización. La estrategia participativa desarrollada por el programa permitió crear 12 espacios públicos seguros, sostenibles e incluyentes para la ciudadanía.

Es importante mencionar que, con el fin de reducir sensación de temor en algunas áreas, fue necesario comprar y distribuir 450 lámparas y 124 cubetas de pintura. Con estos insumos, los residentes de las comunidades iluminaron espacios oscuros, elaboraron murales y también se ornamentaron fachadas de casas que antes estaban llenas de grafiti de pandillas. En 14 comunidades se instalaron servicios recreativos (culturales y deportivos) a disposición de la población residente, entre los que destacó la creación del Club Juventud Olímpica Municipal del Programa Municipal de Deportes para la Prevención de la Violencia. Esta iniciativa utilizó el deporte como herramienta creativa para canalizar la energía de las niñas, niños y adolescentes en actividades que favorecieran la creación de relaciones interpersonales positivas. Se capacitaron 100 líderes comunitarios como árbitros en las disciplinas de fútbol, baloncesto, atletismo y natación, que luego fueron contratados por la Alcaldía Municipal de San Salvador para dirigir encuentros deportivos.

Por otro lado, se apoyó la consolidación de iniciativas de mediación de conflictos entre la Alcaldía Municipal de San Salvador y la Procuraduría General de la República y se crearán oficinas comunitarias de Mediación en Conflictos.

Finalmente, en cuanto a la percepción de la seguridad ciudadana, del total de personas consultadas al inicio del programa, el 93,6% percibía que el municipio de San Salvador era nada o poco seguro. Para el año de finalización, este dato descendió al 74%. Los mapas de temor realizados en las comunidades seleccionadas también advirtieron este cambio. Por ejemplo, se puede tomar como referencia el ejercicio realizado en la Colonia IVU. Al hacer una comparación entre los mapas, se logra percibir un cambio en el área de los espacios públicos y una diferencia en los sectores que fueron identificados como áreas de temor. Las ventas de bebidas alcohólicas, drogas y la presencia de pandillas disminuyeron según los vecinos que participaron en la elaboración del mapa. Los espacios oscuros y la basura en las calles y entre los edificios también fue menor. De manera general, se puede ver que las zonas identificadas como de temor disminuyeron tras el programa.

La comunicación entre los diferentes socios implementadores fue fortaleciéndose en el transcurso del periodo de ejecución. El programa constituyó un punto de encuentro donde se puso de manifiesto las diferencias entre las distintas instituciones, pero, también, sus puntos de acuerdo y confluencia. Para muchos de los socios, el programa se convirtió en un lugar de encuentro y negociación de instancias nacionales y locales, contribuyendo a romper un escenario fuertemente polarizado donde, muy a menudo, las estrategias de prevención de la violencia tienden a ser vinculadas con las diferentes opciones partidistas y no se convierten en políticas de Estado, con la continuidad suficiente para alcanzar sus propósitos.

• Si bien la participación de diferentes agencias de Naciones Unidas demostró ser una metodología multidimensional muy eficaz en cuanto a los resultados, hay que crear una agenda administrativa conjunta que defina cauces y procedimientos compartidos para reducir costos y gestionar de manera más eficiente. Se debe garantizar que, desde el principio, los programas cuenten con una estrategia de comunicación entre los actores bien definida, que permita transmitir a todos los destinatarios una comprensión del mismo más allá de eventos puntuales de promoción.
• Otro reto fue la articulación de los tiempos de ejecución técnica y financiera en el marco de una planificación única y con actividades interrelacionadas entre sí. Esto supuso un trabajo en la definición de rutas críticas que permitieran advertir sobre los tiempos y condiciones para la ejecución en atención a los propios procedimientos de las agencias, las capacidades de respuestas de los socios y los beneficiarios. Ejercicios prácticos como disponer de un solo plan de adquisiciones fue útil para mitigar esta limitación.
• El inicio del programa coincidió con el cambio del gobierno nacional y local. Esta situación supuso una recomposición de los gobiernos (nuevos organigramas, titulares, técnicos, visiones, lineamientos, prioridades), lo que llevó a un proceso de reconocimiento, validación de los resultados y productos propuestos por el programa, permitiendo una adecuada alineación con las prioridades locales y nacionales. Esta situación tuvo diferentes expresiones durante la implementación del programa (cambios de titulares, transformaciones institucionales).
• La complejidad de trabajar por la construcción de la paz en un contexto de conflicto armado con niveles de intensidad muy altos limitó los efectos alcanzados por el programa. Si bien estos efectos fueron evidentes y muchos de ellos tangibles, requieren de un marco de acción temporal mucho más amplio para consolidar nuevos paradigmas culturales, sociales y económicos. Partiendo de esta premisa, se puede afirmar que se lograron cambios importantes que apuntan positivamente hacia el fortalecimiento de la institucionalidad democrática, la transformación pacífica de los conflictos y la promoción de la convivencia y la reconciliación. El papel de las agencias de la ONU fue clave en la búsqueda de alianzas y articulaciones basadas en el dialogo y toma de acuerdos.

• El programa constituye una referencia de la capacidad y el impacto de la ONU cuando sus agencias trabajan de manera coordinada y multidimensional. Cada una aportó su conocimiento y experiencia. Sin embargo, para que la intervención sea exitosa es muy importante que los papeles de las distintas agencias sean claros y se establezcan acuerdos sobre los objetivos comunes, consiguiendo un aprendizaje mutuo por parte de las agencias e instituciones vinculadas.
• En la construcción de este espacio de coordinación y articulación en ambientes polarizados y de alta tensión política entre los actores es importante la mediación o facilitación de instancias como las agencias de Naciones Unidas. La construcción de espacios de diálogo que permitan la toma de acuerdos es valorada positivamente por las partes, sobre todo si estos son operativos y concretos y facilitan la consecución de objetivos comunes y propios.
• El diseño de los programas es importante. En aquéllos en los que se atiendan fenómenos de conflicto, la viabilidad de las estrategias no puede darse por sentada. Los diseños generados sin un acercamiento previo de la realidad derivan en problemas de implementación que muy probablemente obliguen a su reformulación. Realizar un diagnóstico previo a la intervención es vital para conocer las fortalezas, debilidades, amenazas y oportunidades que ofrece el contexto. La información veraz es clave para la elaboración de políticas públicas y la toma de decisiones acertadas. Este diagnóstico debe ser participativo y prospectivo, en el sentido que definirá prioridades y establecerá rutas de trabajo y, permitirá en el futuro cercano monitorear el esfuerzo y medir el impacto del mismo.
• En términos generales, cuando se quiere desarrollar un modelo de seguridad ciudadana a nivel municipal es necesario garantizar la focalización territorial y poblacional. Esto para poder atender los factores asociados a las situaciones particulares de inseguridad, determinar las estrategias ad hoc, optimizar los recursos y obtener mayor impacto. Por otro lado, una acción de este tipo permite identificar las estrategias más eficaces y cuál ha sido la contribución específica de cada una a la reducción y prevención de la violencia, así como a la promoción de la convivencia y de la seguridad.
• Hay que procurar que en los diseños de los programas se eviten acciones que sean sustitutivas a las del Gobierno. Por el contrario, las acciones deben estar encaminadas a fortalecer a las instituciones públicas y tendientes a generar sinergias entre diversos actores.
• La participación de las comunidades en los procesos de planificación e implementación permiten la apropiación de los procesos y sostenibilidad de los mismos. Es importante respetar y planificar adecuadamente los diferentes procesos y tiempos de cada uno para evitar la sobrecarga de actividades.
• El modelo de gobernanza de los programas debe contemplar un número limitado de integrantes en cada comité que facilite el logro de consensos y la toma de decisiones operativas, así como definir claramente las funciones de cada uno de los órganos para evitar duplicidades.

• La experiencia desarrollada mostró que la prevención de la violencia es posible si a los jóvenes se les ofrece alternativa de desarrollo. Los jóvenes con más formación en liderazgo, en habilidades para manejar los conflictos y con mejores conocimientos y toma de conciencia de cómo prevenir la violencia en el seno familiar, ayudarán a su presente y futuro, cortando el circulo de la violencia familiar y en espacios públicos.
• Es importante señalar que en la seguridad ciudadana confluye tanto el grado de inseguridad objetiva, es decir, los delitos que se han cometido en el municipio en un periodo de tiempo determinado, como la inseguridad subjetiva o percepción del riesgo que tiene una persona. Para estimar los niveles de inseguridad objetiva se acostumbra utilizar los datos de delincuencia conocidos por las instituciones de seguridad ciudadana (policía, fiscalía, órgano judicial). Pero, para poder tener una idea más cercana a la realidad de la inseguridad, es necesario contrastar los datos con los índices de victimización que suelen ofrecer las encuestas de percepción y victimización.

Las prácticas impulsadas pueden constituir una referencia para el resto de proyectos de prevención de conflictos y construcción de la paz que se ejecuten en El Salvador, pero también para otros países.

El plan de salida del programa incluyó varias actividades encaminadas a analizar y reflexionar la experiencia alcanzada. Este proceso incluyó la elaboración de un Plan de Sostenibilidad por parte de la Alcaldía Municipal de San Salvador, a través de varios talleres en los que participaron diferentes niveles de la Alcaldía. En estos talleres, se discutieron los elementos de sostenibilidad técnicos y financieros del programa. El otro ejercicio de este proceso de salida fue la elaboración de un documento de sistematización de la experiencia, cuyo objetivo consiste en poder servir para su replicabilidad. Por otro lado, para asegurar la sostenibilidad de las acciones en las comunidades, se capacitó a un equipo de personas en técnicas de comunicación y prevención de conflictos