Estudio de Caso

Las personas desplazadas de Chiapas son las grandes víctimas olvidadas del conflicto armado entre el Zapatismo y el Estado mexicano que comenzó a mediados de los años noventa. La intervención tuvo como objetivo trabajar con las autoridades estatales y locales en la reducción de los conflictos en Chiapas, beneficiando a 25 comunidades con personas desplazadas en cinco municipios de la Zona Norte de Chiapas: Tila, Tumbalá, Sabanilla y Salto de Agua, todos ellos con mayoría de hablantes de lengua indígena Ch´ol. Además, se incluyó en el programa una intervención focalizada en la localidad de Ocosingo, la segunda ciudad del estado en el municipio. La estrategia giró en torno a tres ejes:

• La promoción de políticas públicas para el fortalecimiento del Estado de Derecho y el desarrollo humano mediante la mejora del acceso a la vivienda de la población desplazada.
• El desarrollo institucional de la justicia penal, el sistema penitenciario y la seguridad social.
• La reducción de la conflictividad mediante la construcción de una cultura de paz y a través de la recomposición del tejido social.

Entre otros resultados, se promovió la Ley de Desplazamiento Interno en el estado de Chiapas, que mejoró el acceso a la justicia de la población desplazada. También, se implementó un plan estratégico dirigido a las áreas de procuración y administración de justicia, y la capacitación técnica impartida a los órganos de policía tanto estatales como municipales. Se promocionó la cultura de paz en las más de 25 localidades de intervención en los municipios de Ocosingo, Sabanilla, Tila, Salto de Agua y Tumbalá, a través de programas basados en arte, deporte, actividades en centros educativos y la creación de un diploma en cultura de paz e interculturalidad. Por otro lado, 1.546 obras de infraestructura mejoraron el acceso a la vivienda a la población desplazada, a través del trabajo conjunto con dos organizaciones civiles (Camadds A.C. Centro de Capacitación y Asesorías Medio Ambiente y Defensa, en el municipio de Salto de Agua, y Foro A.C. en el municipio de Tila), quienes brindaron un acompañamiento técnico durante todo el proceso.

La intervención se desarrolló en un contexto de post-conflicto donde existen entornos altamente complejos y dinámicos, en los que inciden variables sociales, culturales, políticas, económicas y ambientales. El presente estudio de caso tiene como propósito exponer los aprendizajes, resultados y ejemplos prácticos de esta experiencia, de modo que sirvan para reforzar el conocimiento sobre los programas de prevención de conflictos y construcción de la paz.

Chiapas es un estado que ha enfrentado el fenómeno del desplazamiento interno forzado por diversas causas a lo largo de su historia. Entre 1950 y 1970, los principales motivos fueron la instalación de mega-proyectos de desarrollo como presas hidroeléctricas y pozos petroleros. Entre los años 70 y 90, la principal causa fue la intolerancia religiosa y en mayor medida fenómenos socio ambientales derivados en desastre. Finalmente, el desplazamiento interno en Chiapas tuvo una mayor visibilidad a partir del levantamiento armado del Ejército Zapatista de Liberación Nacional (EZLN), cuando miles de personas se vieron obligadas a abandonar sus comunidades a causa de bombardeos, violencia generalizada provocada por los enfrentamientos entre el EZLN y el Ejército Nacional, y conflictos intercomunitarios derivados de diferencias políticas, siendo esta última causa una condición que ha prevalecido hasta la fecha en muchas de las comunidades indígenas del estado.

La población desplazada enfrenta condiciones de marginación particulares y de mayor desventaja ya que, en adición a la pobreza, tiene un acceso inequitativo a los servicios básicos de salud y educación. Frecuentemente sufre la descomposición del tejido social y la carencia de redes sociales de protección, así como una alta vulnerabilidad y escaso acceso a la justicia, al no existir un marco jurídico que les atienda y que procure la creación de políticas públicas en respuesta a sus necesidades específicas. Además, al no haberse cerrado el ciclo del desplazamiento, que implica la creación de un medio seguro y económicamente sostenible, que integre a las familias desplazadas a un entorno local, la situación no resuelta de la población desplazada permite que las condiciones de marginación sigan agravándose, afectando directamente en su desarrollo a largo plazo.

La intervención comenzó con la realización de un diagnóstico integral sobre las relaciones de la población desplazada internamente de la Zona Norte con respecto al nivel de procuración, impartición, administración de justicia y el sistema de seguridad y penitenciario. Este diagnóstico se elaboró, publicó y difundió con recomendaciones a las dependencias del Estado, con el fin de mejorar el sistema de justicia.

Una vez que se dispuso de información actualizada y veraz sobre la situación de los desplazados, el programa logró incidir significativamente a nivel estatal y municipal en la formulación de política pública dirigida a la población internamente desplazada. Concretamente, el Congreso del Estado de Chiapas aprobó por unanimidad la Ley para la Prevención y Atención del Desplazamiento Interno para el Estado de Chiapas. Esta aprobación fue resultado de un proceso de participación colectiva e incluyente, coordinado por UNODC, que logró contar con la colaboración e involucramiento de los distintos poderes de gobierno (Poder Ejecutivo y Legislativo del Gobierno del Estado), así como con la participación de organizaciones de la sociedad civil, academia estatal y nacional, las agencias de la ONU vinculadas al programa y la Agencia de las Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR) como invitado especial.

La aprobación de esta ley fue también resultado de un proceso de diálogo, discusión y sensibilización colectiva en aras de promover un mejor acceso a la justicia para los grupos más vulnerables. La ley surgió como respuesta integral y de largo alcance a una de las demandas principales de los desplazados. En ella se reconoce la figura jurídica de una persona desplazada, los criterios de identificación se establecen las condiciones para prevenir los desplazamientos previsibles, los mecanismos de atención y mecanismos para dar soluciones duraderas a la situación de desplazamiento. Se prevé en ella la creación de un registro formal de población desplazada en el estado dentro del marco de actuación de la Secretaria de Gobierno y la creación de un Consejo Estatal que dé seguimiento a su aplicación. La ley tiene cobertura en un marco más amplio de aquellos municipios a los que se avoca el programa. Esta ley es la primera herramienta legal sobre el tema en México y está siendo utilizada como modelo de referencia en otras entidades del país.

En términos del fortalecimiento de capacidades institucionales, el programa avanzó de manera significativa en la consecución de cambios de actitud y adquisición de conocimientos técnicos de los ministerios públicos, defensores sociales, peritos, policías estatales y municipales que tienen jurisdicción y cobertura sobre una población total de 1.806.635 habitantes. Los cambios generados son resultado de cursos sucesivos sobre la atención a la población desplazada, la prevención de conflictos y la construcción de una cultura de la paz. Estos funcionarios recibieron certificación para que fueran reconocidos formalmente por el Gobierno Federal como los operadores y formadores del nuevo sistema de Justicia Penal a nivel estatal. Se concluyó el proceso de acercamiento entre instituciones de justicia y ciudadanía entregando 1.000 copias de una guía de orientación de acceso a la justicia la cual informa sobre y fomenta el recurso a la justicia legal estatutaria.

• El programa constituye una referencia de la capacidad y el impacto de la ONU cuando sus agencias trabajan de manera coordinada y multidimensional. Cada una aportó su conocimiento y experiencia. Sin embargo, para que la intervención sea exitosa, es muy importante que los papeles de las distintas agencias sean claros y se establezcan acuerdos sobre los objetivos comunes, consiguiendo un aprendizaje mutuo por parte de las agencias y el resto de instituciones vinculadas.
• La mayor coordinación entre agencias se produjo a nivel operativo. Una fortaleza importante del programa fue que las cuatro agencias se establecieron en una misma oficina en San Cristóbal de las Casas, lo cual no sólo generó un ahorro general por concepto de rentas y alquileres, sino que conllevó una mejor planificación operativa de las acciones, como por ejemplo en el uso de los vehículos de campo y para las visitas de seguimiento de acciones.
• El diseño de los programas es importante. En aquéllos dirigidos a población indígena y en aquéllos en los que se atiendan fenómenos de conflicto, la viabilidad de las estrategias no puede darse por sentada. Los diseños generados desde oficinas centrales, sin un acercamiento previo de la realidad, derivan en problemas de implementación que muy probablemente obliguen a la reformulación. Realizar un diagnóstico previo a la intervención es vital para conocer las fortalezas, debilidades, amenazas y oportunidades que ofrece el contexto con vistas a prevenir la violencia y construir la paz. La información veraz es clave para la elaboración de políticas públicas y la toma de decisiones acertadas.
• Hay que procurar que en los diseños de los programas se eviten acciones que sean sustitutivas a las del Gobierno. Por el contrario, las acciones deben estar encaminadas a fortalecer a las instituciones públicas y tendientes a generar sinergias entre diversos actores.
• La institucionalización genera efectos positivos en las estrategias. Por eso, las acciones deben procurar siempre la vinculación con las contrapartes y, preferentemente, la labor de las Naciones Unidas debe ser en fortalecimiento institucional. Un ejemplo exitoso de institucionalización del programa fue la acreditación del Diplomado de Interculturalidad y Cultura de Paz, promovido por la UNESCO con colaboración de la Universidad Iberoamericana, por medio de la Dirección General de Formación Continua de Maestros en Servicios de la Secretaría de Educación Pública, que fue avalado como carrera magisterial. Esto propició una convocatoria masiva en los docentes de Chiapas.
• En comunidades con alto nivel de conflicto interno o en condiciones de alta marginación y pobreza no se puede seleccionar a priori a un conjunto de beneficiarios (por ejemplo, desplazados) que excluya al resto de la comunidad. La intervención tiene que beneficiar a toda la comunidad o, de forma alternativa, los beneficiarios tienen que ser seleccionados a través de las instituciones de representación comunitaria.
• El programa mejoró sustancialmente el desarrollo de sus estrategias cuando se incorporaron al equipo de trabajo supervisores de campo de la misma cultura y lengua de la población, en este caso de la cultura Ch´ol. La presencia constante de los supervisores de campo es de suma importancia no sólo para el seguimiento de los trabajos sino para generar confianza en las comunidades.
• En futuros programas de prevención de conflictos y creación de cultura de paz es importante que las intervenciones prioricen la generación de relaciones sociales de confianza y solidaridad en el interior de las comunidades, ya que son condiciones necesarias para realizar intervenciones enfocadas a promover la acción colectiva a nivel comunitario.
• El involucramiento y la sensibilización de todas las partes implicadas fue clave para conseguir el apoyo y las alianzas con los municipios. Es importante respetar y planificar adecuadamente los diferentes procesos y tiempos de cada uno para evitar la sobrecarga de actividades.

Las prácticas impulsadas pueden constituir una referencia para el resto de proyectos de prevención de conflictos y construcción de la paz en México, así como en para otros países.

Para reforzar la sostenibilidad de la Ley para la Prevención y Atención del Desplazamiento Interno en el Estado de Chiapas, el programa tomó previsiones que permitiesen contrarrestar el repliegue potencial del Ejecutivo, y procurar que se materializase lo establecido en la legislación. Para ello, se organizaron cinco foros de difusión en las comunidades, en los que se dieron a conocer los derechos que se reconocen a la población desplazada, haciendo hincapié en la importancia de su participación comunitaria para exigir sus derechos.

Por otra parte, se impulsó la apropiación de la ley con los integrantes de las mesas de elaboración de la ley, para que éstos continuasen promoviendo el establecimiento de la iniciativa de ley a nivel nacional o en otros estados del país. Cabe señalar que UNODC diseñó, además, una estrategia de salida que consiste en la transmisión de dos documentos. En uno de ellos se sistematizó el proceso, metodología, lecciones aprendidas y buenas prácticas de la elaboración de la iniciativa de ley con el fin de que pudieran ser replicadas en otros procesos legislativos. Este documento se transfirió al Gobierno del Estado y se difundió entre diversos grupos de interés a nivel nacional. El otro es un documento con recomendaciones para una iniciativa de ley modelo sobre el desplazamiento interno, que también fue transferido   al Ejecutivo del Estado.

La sostenibilidad de las acciones en el sector educativo es altamente probable que el efecto directo (conocimiento y sensibilización en los docentes) permanezca en el tiempo. La sostenibilidad del Diplomado de Cultura de Paz e Interculturalidad alcanzó una madurez importante, ya que se consiguió que el programa y su contenido fuera acreditado por la Dirección General de Formación Continua de Maestros en Servicios de la Secretaría de Educación Pública (SEP) como parte del Catálogo Nacional y fuera avalado en Carrera Magisterial.

Con respecto a la mejora de la vivienda, la intervención creó en las comunidades conocimiento para la construcción de pisos firmes, fogones, letrinas y demás obras para la vivienda, además de instalar capacidades para la operación y el mantenimiento de la infraestructura comunitaria. Además, la participación que se logró con la constitución de las asambleas comunitarias, a través de las cuales los beneficiarios colaboraron en la creación de la infraestructura, supervisión y verificación de las obras, contribuyó al fortalecimiento de la cohesión social. En el componente de mejora del ingreso, las intervenciones realizadas en producción ganadera y apícola tienen una alta probabilidad de mantenerse en el tiempo, considerando que los beneficiarios ya realizaban estas actividades. Sin embargo, en el caso de los huertos, se debería haber incidido más en los mecanismos de distribución y comercialización.