Estudio de Caso

Construcción de la paz para desplazados en Chiapas, México


SDGs ADDRESSED

Objetivo 16: Paz, justicia e instituciones fuertes

Este estudio de caso se basa en las lecciones aprendidas del Prevención de conflictos, desarrollo de acuerdos y construcción de la paz para desplazados en Chiapas, México
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SECCIONES

Socios del proyecto

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1. RESUMEN

Las personas desplazadas de Chiapas son las grandes víctimas olvidadas del conflicto armado entre el Zapatismo y el Estado mexicano que comenzó a mediados de los años noventa. La intervención tuvo como objetivo trabajar con las autoridades estatales y locales en la reducción de los conflictos en Chiapas, beneficiando a 25 comunidades con personas desplazadas en cinco municipios de la Zona Norte de Chiapas: Tila, Tumbalá, Sabanilla y Salto de Agua, todos ellos con mayoría de hablantes de lengua indígena Ch´ol. Además, se incluyó en el programa una intervención focalizada en la localidad de Ocosingo, la segunda ciudad del estado en el municipio. La estrategia giró en torno a tres ejes:

  • La promoción de políticas públicas para el fortalecimiento del Estado de Derecho y el desarrollo humano mediante la mejora del acceso a la vivienda de la población desplazada.
  • El desarrollo institucional de la justicia penal, el sistema penitenciario y la seguridad social.
  • La reducción de la conflictividad mediante la construcción de una cultura de paz y a través de la recomposición del tejido social.

Entre otros resultados, se promovió la Ley de Desplazamiento Interno en el estado de Chiapas, que mejoró el acceso a la justicia de la población desplazada. También, se implementó un plan estratégico dirigido a las áreas de procuración y administración de justicia, y la capacitación técnica impartida a los órganos de policía tanto estatales como municipales. Se promocionó la cultura de paz en las más de 25 localidades de intervención en los municipios de Ocosingo, Sabanilla, Tila, Salto de Agua y Tumbalá, a través de programas basados en arte, deporte, actividades en centros educativos y la creación de un diploma en cultura de paz e interculturalidad. Por otro lado, 1.546 obras de infraestructura mejoraron el acceso a la vivienda a la población desplazada, a través del trabajo conjunto con dos organizaciones civiles (Camadds A.C. Centro de Capacitación y Asesorías Medio Ambiente y Defensa, en el municipio de Salto de Agua, y Foro A.C. en el municipio de Tila), quienes brindaron un acompañamiento técnico durante todo el proceso.

La intervención se desarrolló en un contexto de post-conflicto donde existen entornos altamente complejos y dinámicos, en los que inciden variables sociales, culturales, políticas, económicas y ambientales. El presente estudio de caso tiene como propósito exponer los aprendizajes, resultados y ejemplos prácticos de esta experiencia, de modo que sirvan para reforzar el conocimiento sobre los programas de prevención de conflictos y construcción de la paz.

Chiapas es un estado que ha enfrentado el fenómeno del desplazamiento interno forzado por diversas causas a lo largo de su historia

Chiapas es un estado que ha enfrentado el fenómeno del desplazamiento interno forzado por diversas causas a lo largo de su historia


2. SITUACIÓN INICIAL

Chiapas es un estado que ha enfrentado el fenómeno del desplazamiento interno forzado por diversas causas a lo largo de su historia. Entre 1950 y 1970, los principales motivos fueron la instalación de mega-proyectos de desarrollo como presas hidroeléctricas y pozos petroleros. Entre los años 70 y 90, la principal causa fue la intolerancia religiosa y en mayor medida fenómenos socio ambientales derivados en desastre. Finalmente, el desplazamiento interno en Chiapas tuvo una mayor visibilidad a partir del levantamiento armado del Ejército Zapatista de Liberación Nacional (EZLN), cuando miles de personas se vieron obligadas a abandonar sus comunidades a causa de bombardeos, violencia generalizada provocada por los enfrentamientos entre el EZLN y el Ejército Nacional, y conflictos intercomunitarios derivados de diferencias políticas, siendo esta última causa una condición que ha prevalecido hasta la fecha en muchas de las comunidades indígenas del estado.

La población desplazada enfrenta condiciones de marginación particulares y de mayor desventaja ya que, en adición a la pobreza, tiene un acceso inequitativo a los servicios básicos de salud y educación. Frecuentemente sufre la descomposición del tejido social y la carencia de redes sociales de protección, así como una alta vulnerabilidad y escaso acceso a la justicia, al no existir un marco jurídico que les atienda y que procure la creación de políticas públicas en respuesta a sus necesidades específicas. Además, al no haberse cerrado el ciclo del desplazamiento, que implica la creación de un medio seguro y económicamente sostenible, que integre a las familias desplazadas a un entorno local, la situación no resuelta de la población desplazada permite que las condiciones de marginación sigan agravándose, afectando directamente en su desarrollo a largo plazo.

La población desplazada enfrenta condiciones de marginación particulares y de mayor desventaja ya que, en adición a la pobreza, tiene un acceso inequitativo a los servicios básicos de salud y educación

3. ESTRATEGIA

El programa se alineó con el Plan Nacional de Desarrollo y con el Plan Estatal Chiapas Solidario, aplicando una estrategia de intervención integral que se articuló en tres ejes:

  • La promoción de políticas públicas para el fortalecimiento del Estado de Derecho y el desarrollo humano mediante la mejora del acceso a la vivienda de la población desplazada.
  • El desarrollo institucional de la justicia penal, el sistema penitenciario y la seguridad social.
  • La reducción de la conflictividad mediante la construcción de una cultura de paz y a través de la recomposición del tejido social.
La población desplazada enfrenta condiciones de marginación particulares y de mayor desventaja

La población desplazada enfrenta condiciones de marginación particulares y de mayor desventaja

4. RESULTADOS E IMPACTO

La intervención comenzó con la realización de un diagnóstico integral sobre las relaciones de la población desplazada internamente de la Zona Norte con respecto al nivel de procuración, impartición, administración de justicia y el sistema de seguridad y penitenciario. Este diagnóstico se elaboró, publicó y difundió con recomendaciones a las dependencias del Estado, con el fin de mejorar el sistema de justicia.

Una vez que se dispuso de información actualizada y veraz sobre la situación de los desplazados, el programa logró incidir significativamente a nivel estatal y municipal en la formulación de política pública dirigida a la población internamente desplazada. Concretamente, el Congreso del Estado de Chiapas aprobó por unanimidad la Ley para la Prevención y Atención del Desplazamiento Interno para el Estado de Chiapas. Esta aprobación fue resultado de un proceso de participación colectiva e incluyente, coordinado por UNODC, que logró contar con la colaboración e involucramiento de los distintos poderes de gobierno (Poder Ejecutivo y Legislativo del Gobierno del Estado), así como con la participación de organizaciones de la sociedad civil, academia estatal y nacional, las agencias de la ONU vinculadas al programa y la Agencia de las Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR) como invitado especial.

La aprobación de esta ley fue también resultado de un proceso de diálogo, discusión y sensibilización colectiva en aras de promover un mejor acceso a la justicia para los grupos más vulnerables. La ley surgió como respuesta integral y de largo alcance a una de las demandas principales de los desplazados. En ella se reconoce la figura jurídica de una persona desplazada, los criterios de identificación se establecen las condiciones para prevenir los desplazamientos previsibles, los mecanismos de atención y mecanismos para dar soluciones duraderas a la situación de desplazamiento. Se prevé en ella la creación de un registro formal de población desplazada en el estado dentro del marco de actuación de la Secretaria de Gobierno y la creación de un Consejo Estatal que dé seguimiento a su aplicación. La ley tiene cobertura en un marco más amplio de aquellos municipios a los que se avoca el programa. Esta ley es la primera herramienta legal sobre el tema en México y está siendo utilizada como modelo de referencia en otras entidades del país.

En términos del fortalecimiento de capacidades institucionales, el programa avanzó de manera significativa en la consecución de cambios de actitud y adquisición de conocimientos técnicos de los ministerios públicos, defensores sociales, peritos, policías estatales y municipales que tienen jurisdicción y cobertura sobre una población total de 1.806.635 habitantes. Los cambios generados son resultado de cursos sucesivos sobre la atención a la población desplazada, la prevención de conflictos y la construcción de una cultura de la paz. Estos funcionarios recibieron certificación para que fueran reconocidos formalmente por el Gobierno Federal como los operadores y formadores del nuevo sistema de Justicia Penal a nivel estatal. Se concluyó el proceso de acercamiento entre instituciones de justicia y ciudadanía entregando 1.000 copias de una guía de orientación de acceso a la justicia la cual informa sobre y fomenta el recurso a la justicia legal estatutaria.

El programa avanzó de manera significativa en la consecución de cambios de actitud y adquisición de conocimientos técnicos de los ministerios públicos, defensores sociales, peritos, policías estatales y municipales que tienen jurisdicción y cobertura sobre una población total de 1.806.635 habitantes

Para conseguir la recomposición del tejido social juvenil y la construcción de una cultura de paz se organizaron varias actividades. Las agencias trabajaron de manera coordinada para crear espacios de diálogo y expresión, en los que proporcionaron mecanismos para la resolución pacífica de conflictos. En estos espacios se formó a “comunicadores” de la mano de organizaciones de la sociedad civil especializadas en comunicación comunitaria, como la Red de Comunicadores Boca de Polen y Enlace Comunicación y Capacitación A.C. Los más de 65 jóvenes, mujeres y hombres adultos que participaron en este proceso decidieron el medio de comunicación en el que desarrollar sus capacidades para promover mensajes pacíficos. Este proceso de formación detonó otros procesos paralelos importantes, como el establecimiento de Centros Educativos y Culturales Comunitarios, lugares donde los comunicadores pudieran continuar con su labor y su compromiso con sus comunidades, en la comunicación de las problemáticas locales y las soluciones a las mismas, particularmente alrededor de la resolución pacífica de conflictos y la construcción de una cultura de paz.

Se desarrolló un foro de diálogo democrático con la participación de líderes de grupos desplazados

Se desarrolló un foro de diálogo democrático con la participación de líderes de grupos desplazados

Asímimo, se desarrolló un Foro de diálogo democrático durante la implementación del programa, que se constituyó como un espacio de diálogo interactivo y dinámico, un encuentro entre actores con distintos intereses y perspectivas que confluyeron en la formulación de propuestas y la identificación de necesidades en torno al desplazamiento interno forzado. Se contó con la participación de más de 80 mujeres y hombres funcionarios de los gobiernos estatal, federal y municipal, así como con miembros de la sociedad civil, académicos, funcionarios del Congreso del Estado de Chiapas y líderes de grupos de desplazados. El foro contribuyó al posicionamiento del tema del desplazamiento interno en la agenda pública del Estado y sus resultados proporcionaron insumos importantes para las mesas de trabajo que realizaron el modelo de ley tipo sobre el desplazamiento interno.  Estos encuentros a su vez generaron el intercambio de experiencias entre distintos grupos de desplazados de distintas regiones, detonando el establecimiento de una Red de Desplazados Regional, conformada por la organización de base Kichán Kichañob, el grupo de desplazados La Cascada de Ocosingo y Tzijib Troñel Zona Norte.

En la búsqueda de soluciones de largo plazo a la situación de desplazamiento interno, se establecieron “mesas de diálogo” en Ocosingo, Kichán y en Usipá, mediante las cuales instancias coordinadas del gobierno estatal dieron seguimiento a problemáticas de diversa índole de más de 5.000 familias desplazadas. Estos espacios lograron ganar la legitimidad y confianza en las comunidades, promoviéndose un diálogo franco y respetuoso.

Por otro lado, la realización de torneos deportivos propició el encuentro entre jóvenes de distintas localidades, contribuyendo a la convivencia pacífica intercomunitaria. Las actividades de música y danza tuvieron como principal resultado la revalorización de la música tradicional Ch’ol. Se repartieron instrumentos musicales y se promocionaron encuentros de músicos, logrando el registro en audio y video de siete agrupaciones musicales tradicionales, incrementando con ello el acervo sonoro de la fonoteca estatal, así como la creación de un programa televisivo sobre la música tradicional Ch’ol, transmitido por el Canal 10 de Chiapas.

Se realizaron cursos continuos sobre la prevención del uso de drogas, el delito, la prevención de enfermedades de transmisión sexual y sobre la violencia de género. Los cursos beneficiaron a más de 6.000 personas. Paralelamente, se organizaron seis talleres con la participación de 360 adolescentes, dos enfocados en la prevención de adicciones y cuatro en la prevención de la violencia de género. La iniciativa del Diplomado en Cultura de Paz e Interculturalidad contó con la participación de 35 docentes, ch’oles y tseltales, provenientes de las regiones de Ocosingo, Tila y Salto de Agua.

Otra iniciativa educativa fue el diseño de la Caja de Herramientas en Educación para la Paz, elaborada en colaboración con la Asociación Cuenta con Nosotros, Cuentos y Más A.C. Esta “caja” responde a las metodologías referentes al consentimiento libre, previo e informado de los pueblos indígenas.  En el marco del programa, también se colaboró con la formación sobre derechos de la infancia de los coordinadores académicos de 33 centros de maestros del Estado, y posteriormente, junto con un grupo de nueve coordinadores de estos centros, nueve asesores técnico-pedagógicos y el Consejo Estatal de Derechos Humanos. Se desarrolló un proceso de capacitación mediante una serie de dispositivos didácticos sobre derechos de la infancia en la escuela.  Se distribuyeron alrededor de 2.000 ejemplares de estos dispositivos en todo el Estado a través de los 33 centros de maestros y se implementaron en aproximadamente 827 grupos (24,827 participantes). Por otra parte, se colaboró con la Coordinación Estatal de Formación Continua en la impartición de una serie de siete talleres de derechos humanos y derechos de la infancia en el marco de la Semana Nacional de Prevención de la Violencia de Género en las escuelas (821 participantes en total).

La estrategia de mejora de la vivienda estuvo acompañada de un proceso formativo en técnicas de autoconstrucción, con la finalidad de mejorar las capacidades locales. Para la realización de obras de autoconstrucción se conformaron comités de construcción en más de 17 localidades. Ellos fueron los encargados de dar seguimiento a la construcción de 1.546 obras para mejorar la vivienda. También, se brindó asesoría técnica, capacitación y apoyo para la inversión productiva mediante huertos familiares, elaboración de abonos orgánicos, ganadería bovina, avicultura, apicultura y mejora de los recursos forestales de la región. De esta manera se atendió directamente a más de 700 productores. En lo que respecta a las obras de infraestructura comunitaria, se construyeron sistemas de agua, canchas de usos múltiples, salones de usos múltiples y los Centros Educativos y Culturales Comunitarios.

Se realizaron cursos continuos sobre la prevención del uso de drogas, el delito, la prevención de enfermedades de transmisión sexual y sobre la violencia de género

5. RETOS

  • Si bien la participación de diferentes agencias de Naciones Unidas demostró ser una metodología multidimensional muy eficaz en cuanto a los resultados, hay que crear una agenda administrativa conjunta que defina cauces y procedimientos compartidos para reducir costos y gestionar de manera más eficiente. Se debe garantizar que, desde el principio, los programas cuenten con una estrategia de comunicación entre los actores bien definida, que permita transmitir a todos los destinatarios una comprensión del mismo más allá de eventos puntuales de promoción.
  • Las modalidades independientes de manejo administrativo por parte de las agencias de la ONU obstaculizaron la fluidez de las actividades, la calidad y la disponibilidad de información financiera.
  • La rotación de personal en iniciativas de mediana o larga duración, mayores a dos años, genera vacíos de información y procesos de adaptación largos, que solo pueden ser abreviados con estrategias   de   información   permanente   y   mantenimiento   de   una   memoria   institucional actualizada. Hay que diseñar mecanismos para evitar la pérdida de recursos humanos y técnicos formados durante el proceso del programa, para garantizar la sostenibilidad y de las formas organizativas iniciadas y las buenas prácticas.

6. LECCIONES APRENDIDAS

  • El programa constituye una referencia de la capacidad y el impacto de la ONU cuando sus agencias trabajan de manera coordinada y multidimensional. Cada una aportó su conocimiento y experiencia. Sin embargo, para que la intervención sea exitosa, es muy importante que los papeles de las distintas agencias sean claros y se establezcan acuerdos sobre los objetivos comunes, consiguiendo un aprendizaje mutuo por parte de las agencias y el resto de instituciones vinculadas.
  • La mayor coordinación entre agencias se produjo a nivel operativo. Una fortaleza importante del programa fue que las cuatro agencias se establecieron en una misma oficina en San Cristóbal de las Casas, lo cual no sólo generó un ahorro general por concepto de rentas y alquileres, sino que conllevó una mejor planificación operativa de las acciones, como por ejemplo en el uso de los vehículos de campo y para las visitas de seguimiento de acciones.
  • El diseño de los programas es importante. En aquéllos dirigidos a población indígena y en aquéllos en los que se atiendan fenómenos de conflicto, la viabilidad de las estrategias no puede darse por sentada. Los diseños generados desde oficinas centrales, sin un acercamiento previo de la realidad, derivan en problemas de implementación que muy probablemente obliguen a la reformulación. Realizar un diagnóstico previo a la intervención es vital para conocer las fortalezas, debilidades, amenazas y oportunidades que ofrece el contexto con vistas a prevenir la violencia y construir la paz. La información veraz es clave para la elaboración de políticas públicas y la toma de decisiones acertadas.
  • Hay que procurar que en los diseños de los programas se eviten acciones que sean sustitutivas a las del Gobierno. Por el contrario, las acciones deben estar encaminadas a fortalecer a las instituciones públicas y tendientes a generar sinergias entre diversos actores.
  • La institucionalización genera efectos positivos en las estrategias. Por eso, las acciones deben procurar siempre la vinculación con las contrapartes y, preferentemente, la labor de las Naciones Unidas debe ser en fortalecimiento institucional. Un ejemplo exitoso de institucionalización del programa fue la acreditación del Diplomado de Interculturalidad y Cultura de Paz, promovido por la UNESCO con colaboración de la Universidad Iberoamericana, por medio de la Dirección General de Formación Continua de Maestros en Servicios de la Secretaría de Educación Pública, que fue avalado como carrera magisterial. Esto propició una convocatoria masiva en los docentes de Chiapas.
  • En comunidades con alto nivel de conflicto interno o en condiciones de alta marginación y pobreza no se puede seleccionar a priori a un conjunto de beneficiarios (por ejemplo, desplazados) que excluya al resto de la comunidad. La intervención tiene que beneficiar a toda la comunidad o, de forma alternativa, los beneficiarios tienen que ser seleccionados a través de las instituciones de representación comunitaria.
  • El programa mejoró sustancialmente el desarrollo de sus estrategias cuando se incorporaron al equipo de trabajo supervisores de campo de la misma cultura y lengua de la población, en este caso de la cultura Ch´ol. La presencia constante de los supervisores de campo es de suma importancia no sólo para el seguimiento de los trabajos sino para generar confianza en las comunidades.
  • En futuros programas de prevención de conflictos y creación de cultura de paz es importante que las intervenciones prioricen la generación de relaciones sociales de confianza y solidaridad en el interior de las comunidades, ya que son condiciones necesarias para realizar intervenciones enfocadas a promover la acción colectiva a nivel comunitario.
  • El involucramiento y la sensibilización de todas las partes implicadas fue clave para conseguir el apoyo y las alianzas con los municipios. Es importante respetar y planificar adecuadamente los diferentes procesos y tiempos de cada uno para evitar la sobrecarga de actividades.

7. SOSTENIBILIDAD Y POTENCIAL DE RÉPLICA

Las prácticas impulsadas pueden constituir una referencia para el resto de proyectos de prevención de conflictos y construcción de la paz en México, así como en para otros países.

Para reforzar la sostenibilidad de la Ley para la Prevención y Atención del Desplazamiento Interno en el Estado de Chiapas, el programa tomó previsiones que permitiesen contrarrestar el repliegue potencial del Ejecutivo, y procurar que se materializase lo establecido en la legislación. Para ello, se organizaron cinco foros de difusión en las comunidades, en los que se dieron a conocer los derechos que se reconocen a la población desplazada, haciendo hincapié en la importancia de su participación comunitaria para exigir sus derechos.

Por otra parte, se impulsó la apropiación de la ley con los integrantes de las mesas de elaboración de la ley, para que éstos continuasen promoviendo el establecimiento de la iniciativa de ley a nivel nacional o en otros estados del país. Cabe señalar que UNODC diseñó, además, una estrategia de salida que consiste en la transmisión de dos documentos. En uno de ellos se sistematizó el proceso, metodología, lecciones aprendidas y buenas prácticas de la elaboración de la iniciativa de ley con el fin de que pudieran ser replicadas en otros procesos legislativos. Este documento se transfirió al Gobierno del Estado y se difundió entre diversos grupos de interés a nivel nacional. El otro es un documento con recomendaciones para una iniciativa de ley modelo sobre el desplazamiento interno, que también fue transferido   al Ejecutivo del Estado.

La sostenibilidad de las acciones en el sector educativo es altamente probable que el efecto directo (conocimiento y sensibilización en los docentes) permanezca en el tiempo. La sostenibilidad del Diplomado de Cultura de Paz e Interculturalidad alcanzó una madurez importante, ya que se consiguió que el programa y su contenido fuera acreditado por la Dirección General de Formación Continua de Maestros en Servicios de la Secretaría de Educación Pública (SEP) como parte del Catálogo Nacional y fuera avalado en Carrera Magisterial.

Con respecto a la mejora de la vivienda, la intervención creó en las comunidades conocimiento para la construcción de pisos firmes, fogones, letrinas y demás obras para la vivienda, además de instalar capacidades para la operación y el mantenimiento de la infraestructura comunitaria. Además, la participación que se logró con la constitución de las asambleas comunitarias, a través de las cuales los beneficiarios colaboraron en la creación de la infraestructura, supervisión y verificación de las obras, contribuyó al fortalecimiento de la cohesión social. En el componente de mejora del ingreso, las intervenciones realizadas en producción ganadera y apícola tienen una alta probabilidad de mantenerse en el tiempo, considerando que los beneficiarios ya realizaban estas actividades. Sin embargo, en el caso de los huertos, se debería haber incidido más en los mecanismos de distribución y comercialización.