Estudio de Caso

Mujeres indígenas participan en la gestión del agua en Panamá


SDGs ADDRESSED

Objetivo 5: Igualdad de género Objetivo 6: Agua limpia y saneamiento

Este estudio de caso se basa en las lecciones aprendidas del Fortalecimiento de la equidad para reducir las brechas en los servicios públicos de agua segura y saneamiento mediante el..
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SECCIONES

1. RESUMEN

La intervención tuvo como objetivo garantizar la prestación y el acceso a los servicios de agua y saneamiento a las poblaciones más excluidas en la región de Ngäbe Buglé, dando a las mujeres, los hombres, las niñas y los niños de las comunidades la oportunidad de mejorar sus condiciones y calidad de vida.

Por un lado, se buscó desarrollar una gobernanza eficaz y democrática del agua, a través de la formación y el desarrollo de las capacidades, así como lograr una mayor participación de la sociedad civil en la gestión del agua, con un énfasis especial en las mujeres indígenas. Por otro, se proporcionó acceso a sistemas de agua eficaces y seguros a través de la mejora de las infraestructuras.

El presente estudio de caso tiene como propósito exponer aprendizajes, resultados y ejemplos prácticos que buscan reforzar el conocimiento sobre agua y gobernanza con la incorporación del componente de género.

La intervención tuvo como objetivo garantizar el acceso al agua y saneamiento a las poblaciones más excluidas en la región de Ngäbe Bugle

La intervención tuvo como objetivo garantizar el acceso al agua y saneamiento a las poblaciones más excluidas en la región de Ngäbe Bugle

“El programa me permitió socializarme con la comunidad. A través de las juntas administradoras de acueductos rurales, somos nosotros quienes cuidamos los sistemas que se ofrecen. Los principales usuarios del agua somos las mujeres. Las mujeres son la garantía para sostener el acueducto. Sin agua no somos nadie. No queremos seguir bebiendo agua del río”. Mitzy Elena Castillo, Presidenta de la Junta de Administración de Acueductos Rurales (JAAR) en Bisira

2. SITUACIÓN INICIAL

Según datos del programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), el Índice de Desarrollo Humano de Panamá para el año 2010 era alto, ubicándolo en el puesto noveno en América y primero en Centroamérica. Sin embargo, al desagregar este índice en función a la desigualdad económica y por género, el mismo cae 15 posiciones y baja hasta el puesto 95, respectivamente. Estas diferencias reflejan la existencia de significativas desigualdades sociales entre la población localizada en las áreas periurbanas, rurales e indígenas. Lo anterior se valida con datos del Ministerio de Economía y Finanzas (2011) que señalan que la pobreza afecta al 16,4% de la población del área urbana, mientras que el 96% de la población indígena vive en situación de pobreza y el 41,8% se encuentra en condiciones de pobreza extrema. Por otro lado, la dispersión de las comunidades indígenas y su ubicación en áreas remotas de difícil acceso encarecen el costo de soluciones sanitarias tradicionales, dificultando la justificación económica de las inversiones y la participación privada.

En este contexto de desigualdades y pobreza se encuentra la comarca Ngäbe Bugle, que representa el 78,4% de la población indígena del país. El ingreso promedio de los hogares gira en torno a 60 dólares americanos mensuales, por lo que no es raro que los servicios de agua y saneamiento básico sean, en algunas comunidades, precarios o inexistentes. De hecho, el censo de vivienda de 2010 indicó que, de las 26.256 viviendas de la comarca, el 61% no tenían acceso a agua potable y el 59% no disponía de una solución sanitaria para la eliminación de sus excretas, prevaleciendo como práctica el hacer uso de ríos tanto para buscar el agua para consumo humano y otros usos domésticos como para la disposición de excretas. Además, en las áreas de Bisira y Kankintu, donde se desarrolló el proyecto, existe un alto grado de discriminación hacia las mujeres. Esto, unido a la falta de ingresos y de  acceso a servicios básicos de salud, agua y, especialmente, a la educación, convierte a las mujeres en un colectivo muy vulnerable.

La realización progresiva del acceso a los recursos hídricos seguros y asequibles para todos resulta crucial para la erradicación de la pobreza y la protección de la salud, pero además, contribuye especialmente al empoderamiento de las mujeres. Las consecuencias de un inadecuado acceso al agua aunque resultan universalmente devastadoras, afectan de forma más grave a las mujeres. Cuando no hay agua fácilmente accesible, son sobre todo las mujeres las encargadas de su obtención, invirtiendo con frecuencia cantidades desorbitadas de tiempo y energía. Esta situación conlleva perjuicios que van, desde los trastornos físicos, hasta la imposibilidad de las mujeres para involucrarse en otras actividades como la educación, la generación de ingresos, la política o el descanso y la recreación. Además, la falta de servicios accesibles conduce en muchas ocasiones a relaciones tensas dentro del hogar, incrementando así la vulnerabilidad de las mujeres frente a la violencia doméstica.

Por otro lado, mientras que las mujeres son mayoritariamente responsables del agua para uso doméstico y comunitario, es a los hombres a quienes se confiere la mayor parte de los derechos relacionados con el agua y todo lo referido a la toma de decisiones en las instituciones. En este sentido, la puesta en marcha del programa buscó garantizar el acceso de la población al agua, prestando especial atención a la participación de las mujeres.

Los recursos hídricos seguros y asequibles para todos resultan cruciales para la erradicación de la pobreza y la protección de la salud

Los recursos hídricos seguros y asequibles para todos resultan cruciales para la erradicación de la pobreza y la protección de la salud


3. ESTRATEGIA

En un primer momento, el programa elaboró un análisis de género que permitió identificar potenciales áreas de intervención específicas. Los patrones culturales tradicionales imperantes, el acceso a los recursos económicos y sus beneficios marcaron la “hoja de ruta” para fomentar la igualdad de género y el empoderamiento de las mujeres. Fue necesario fortalecer y desarrollar algunas aptitudes sociales básicas que condicionaban fuertemente la participación y los roles de las mujeres en el seno de la comunidad; fomentando así el trabajo conjunto tanto de “brade” (hombres, en lengua ngäbe) como de “meri” (mujeres). Una vez realizado el análisis de género, el programa adoptó una doble estrategia:

  • Mejorar la infraestructura de acceso al agua, saneamiento y de los servicios de salud.
  • Incrementar la conciencia sobre la importancia de la participación ciudadana de forma organizada para aumentar el acceso y la vigilancia de la calidad del agua de consumo humano, así como desarrollar capacidades para operar, administrar, proteger y dar mantenimiento a los sistemas de provisión de agua que se construyeran.

4. RESULTADOS E IMPACTO

El programa proporcionó a la comunidad educación y formación específica en diferentes áreas tales como: gestión del agua y buenas prácticas, educación higiénica y sanitaria, sensibilización ambiental y derechos de las mujeres y de la infancia. Se formaron 23 brigadas escolares, creando una red de docentes formada por 117 educadores y de adolescentes de 160 jóvenes. También se realizaron talleres para la prevención de enfermedades y la formación de micro empresas de construcción de infraestructuras hídricas con poblaciones rurales e indígenas. Para todo lo anterior, se elaboraron materiales didácticos y audiovisuales adaptados a la cultura Ngäbe.

De esta manera, se fortaleció el tejido social de las comunidades intervenidas. Uno de los impactos destacables fue el empoderamiento de las mujeres indígenas, quienes tomaron parte de manera activa en todas las fases del programa y, después de este, ocuparon cargos de presidencia en las instituciones relacionadas con la gestión del agua. Se brindó la oportunidad a las mujeres de aprender, compartir experiencias y de demostrar que son capaces de desempeñar tareas que antes solo hubieran estado accesibles para un hombre, como, por ejemplo, el control del inventario de materiales de construcción o la construcción.

 Al mismo tiempo, se empoderó a las comunidades para administrar los sistemas hídricos y se construyeron infraestructuras en materia de agua, saneamiento y sistema sanitario, acciones que fueron acompañadas con la elaboración de diagnósticos de calidad del agua así como con planes de vigilancia de dicha calidad. A continuación se recogen los principales logros:

  • Nueve comunidades disponen de agua potable y de forma continua 24 horas al día (5.834 personas). Se construyeron soluciones para el abastecimiento de agua potable para 2.073 viviendas junto con sistemas de manejo sanitario de excretas.
  • Dos comunidades, Bisira y Cerro Ñeque, construyeron 79 sistemas de fosas sépticas.
  • Se crearon nueve equipos de Planes de Seguridad de Agua (PSA) para vigilar los sistemas de acueductos construidos por el programa. También se organizaron dos microempresas de diseño y construcción para la gestión y mantenimiento del agua potable y el saneamiento.
  • Se creó el Plan de Manejo de la Microcuenca de Norteño, que sustenta la creación de la Reserva Hídrica, por las autoridades municipales. También se crearon planes de manejo de las microcuencas de Bisira, Kankintú y Sirain, y se demarcó la Reserva Hidrológica de Cerro Ñeque, desde entonces protegida por la comunidad.
  • Se constituyeron nueve Juntas Administradoras de Acueductos Rurales (JAAR). El fortalecimiento organizacional de las JAAR supuso grandes beneficios para las comunidades. El empoderamiento de las mujeres impulsado fomentó su participación en la comunidad, confianza y autonomía, así como la interiorización de que las mujeres tienen los mismos derechos que los hombres. Tal es así que, a partir de la intervención, se eligieron mujeres como presidentas de las JAAR.
  • La organización, juramentación y capacitación de la Red de Mujeres Ngäbes.
When water is not easily accessible, it is mainly women who are responsible for obtaining it

When water is not easily accessible, it is mainly women who are responsible for obtaining it


5. RETOS

  • El alcance del programa en términos de cobertura tuvo un desfase en el número de comunidades beneficiarias. El total de población cubierta fue aproximadamente del 54% frente a lo inicialmente previsto. Esto fue debido a errores en el cálculo de costos por familia, así como por el alza en los precios de materiales, gasolina y transporte que afectan notablemente al desarrollo de los proyectos en regiones de acceso remoto.
  • Al inicio del programa fue difícil integrar a las mujeres, pero cada agencia de las Naciones Unidas se dividió el trabajo. UNICEF logró el objetivo de integrarlas en las actividades del programa. La OIT formó a mujeres emprendedoras, y la OMS identificó a las mujeres líderes capaces de reproducir los conocimientos y asegurar la sostenibilidad. Esta experiencia puso de manifiesto que un diseño multidimensional pero a la vez claro y simple en cuanto al número socios en la intervención agiliza los procesos administrativos y garantiza una buena comunicación, coordinación e implementación de las acciones.
  • El modelo de gobernanza se desarrolló mediante un diálogo social y una constante retroalimentación, respetando la interculturalidad con relación al manejo del agua. La intervención creó una relación horizontal y colaborativa entre los actores, donde todas las partes tuvieron voz y voto. Esto demandó una fuerte inversión en tiempo y recursos para crear las condiciones necesarias e involucrar a todas las partes en cada una de las fases.

6. LECCIONES APRENDIDAS

  • Para que la intervención sea exitosa es muy importante que los roles de las distintas agencias de Naciones Unidas sean claros, se establezcan acuerdos sobre los objetivos comunes y se consiga un aprendizaje mutuo por parte de las agencias e instituciones vinculadas.
  • Implicar a las personas de las comunidades desde las primeras etapas de los programas es vital para la sostenibilidad de las acciones. De esta manera, los beneficiarios adoptan y defienden las intervenciones como propias.
  • Para garantizar la participación de las mujeres en los programas es necesario educar a las comunidades en el reparto de responsabilidades domésticas y de crianza de los hijos. En la presente intervención, la mayor implicación de los hombres en las tareas domésticas facilitó la participación de las mujeres a todas las actividades del programa. Las mujeres se ganaron el respeto de la comunidad participando activamente en los proyectos de infraestructura de los sistemas de acueductos rurales y de atención sanitaria, ya que se valoraron sus capacidades y conocimientos.
  • La construcción de infraestructuras en las comunidades de Kankintu y Bisira generó oportunidades laborales. Los programas no deben agotar sus acciones en ese momento, sino que deben promover que las mujeres y los hombres puedan beneficiarse en igualdad de condiciones de las oportunidades de empleo generadas. Además, la contratación de mano de obra local no sólo abarata los costes del programa sino que genera mayor empoderamiento comunitario y sostenibilidad de las obras.
  • Es importante incorporar una estrategia explícita de igualdad de género (y no sólo transversal) en los programas de desarrollo local de las zonas indígenas, y más cuando se trata de incidir en la gestión del agua. Comprender los roles, las relaciones y las desigualdades de género puede ayudar a explicar las elecciones que hacen mujeres y hombres, así como sus diferentes opciones. Las desigualdades influyen en su percepción y su participación en el uso y la gestión del agua.
  • La ubicación remota de estas comunidades conlleva que no haya muchos profesionales dispuestos a correr riesgos necesarios para compartir experiencias con estos grupos y capacitarlos. Por tanto, cuando se trata de comunidades indígenas, es absolutamente necesario fortalecer las capacidades locales para llevar a cabo estas actividades y asegurar su éxito sea sostenible en el tiempo.
  • Para comparar apropiadamente la situación inicial y final es muy importante definir los factores de éxito y medirlos en una línea de base desde el inicio del programa y posteriormente. Estos factores pueden incluir aspectos de salud pero también aspectos sociales cualitativos, como participación comunitaria, empoderamiento de mujeres, y fortalecimiento organizacional.
Infrastructure construction generated job opportunities

Infrastructure construction generated job opportunities


7. SOSTENIBILIDAD Y POTENCIAL DE RÉPLICA

Las prácticas y modelos de desarrollo local en gestión de agua y salud impulsados en el programa pueden constituir una referencia para el resto de proyectos de agua que se ejecuten en Panamá, pero también para otros países. Esta intervención es especialmente relevante por la participación y el empoderamiento comunitario, principalmente de las organizaciones y líderes indígenas.

Todos estos elementos contribuyeron a enriquecer el conocimiento de la cosmovisión de los hombres y mujeres Ngäbes y su relación con el agua. Esto sirvió de manera significativa para la toma de decisiones, proceso en el que las comunidades no fueron consideradas como simples beneficiarios sino como colaboradores y gestores de su propio desarrollo. Además, la participación de las mujeres en las Juntas de Administración de Acueductos Rurales asentó las bases para mejorar su situación, pero también fue clave para la sostenibilidad de las acciones. Las mujeres tienen una amplia relación con lo comunal e implican a los miembros de sus familias en sus acciones. Por lo que, su participación y su liderazgo contribuyen intensamente al desarrollo de la comunidad y la continuidad de las iniciativas.

 Para futuras réplicas hay que tener en cuenta que, para que los procesos de gobernanza del agua sean exitosos y sostenibles, la inversión en   infraestructuras es vital. Ambas iniciativas fueron de la mano entendiendo que la inversión física sin empoderamiento social e institucional no tiene  sostenibilidad ni apropiación. A su vez, los procesos de participación, empoderamiento y gobernabilidad sin soluciones tangibles de corto-mediano plazo pueden ser frustrantes para los beneficiarios y, por tanto, insostenibles.

El desarrollo social no responde a esquemas o diseños lineales y de pasos sucesivos. La ejecución de los programas requiere el mayor de los esfuerzo para lograr en el menor tiempo un orden lógico de identificación de problemas y acciones de superación con la participación de la mayoría de los implicados. Sin embargo, en la metodología de intervención del programa se identificaron cuatro momentos claves que, en conjunto, contribuyeron a romper esquemas tradicionales de intervención para la construcción de infraestructuras de agua y saneamiento.  Estos cuatro momentos claves se ilustran a continuación con el siguiente esquema.

En resumen, los factores de éxito y sostenibilidad consisten en: 1) invertir tiempo y recursos en conocer al socio local y crear las bases para la participación de los beneficiarios, líderes de organizaciones y autoridades; 2) definir desde las fases más tempranas a los beneficiarios y los momentos metodológicos; y 3) diseñar una estructura administrativa para la toma de decisiones que se encargue de organizar y articular la intervención.

Estos cuatro momentos claves se ilustran a continuación con el siguiente esquema: