Estudio de Caso

Juventud, empleo y migración


SDGs ADDRESSED

Objetivo 1: Poner fin a la pobreza Objetivo 5: Igualdad de género Objetivo 8: Trabajo decente y crecimiento económico

Este estudio de caso se basa en las lecciones aprendidas del Juventud, Empleo y Migración: una ventanilla única para el empleo juvenil en Desamparados y Upala
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SECCIONES

Socios del proyecto

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1. RESUMEN

El programa se enfocó en ofrecer servicios de intermediación laboral y formación para el trabajo en Costa Rica. Esto se llevó a cabo a través de las llamadas “ventanillas únicas” para el empleo juvenil en dos comunidades: Desamparados y Upala. Estos servicios se destinaron a jóvenes entre los 15 y 35 años, con especial atención a mujeres o personas en situación vulnerable, beneficiando a cerca de 9.000 personas. Paralelamente, se buscó fortalecer la coordinación y la coherencia con las políticas nacionales para combatir el desempleo. Debido al éxito del modelo de atención impulsado, el Ministerio de Trabajo y la Seguridad Social replicó 16 ventanillas en diez municipios, en el marco de la estrategia nacional EMPLEATE.  También, se estableció una ventanilla única central en la Dirección Nacional de Empleo del Ministerio de Trabajo de Costa Rica.

El presente estudio de caso tiene como propósito exponer aprendizajes, resultados y ejemplos prácticos que buscan reforzar el conocimiento sobre los programas de desarrollo que promueven el crecimiento económico inclusivo.

'Circo al Sur' fue una de las actividades culturales que se realizaron en el marco del programa

'Circo al Sur' fue una de las actividades culturales que se realizaron en el marco del programa

2. SITUACIÓN INICIAL

La puesta en marcha del programa obedeció a la necesidad de promover el empleo en Costa Rica. En 2009, según datos del Observatorio de la Persona Joven, aproximadamente 21 de cada 100 jóvenes se encontraban en situación de pobreza en el país. Esto nos indica la exclusión laboral a la que se estaba enfrentando la población joven. Además, el desempleo en Costa Rica ha aumentado en los últimos años. Según datos reportado por el Instituto Nacional de Estadística y Censos, la tasa de desempleo aumentó de un 7,3% en el 2010 a un 7,7% en el 2013, mientras que la pobreza ascendió de 21,3% a 21,6% en este período.

El programa se enfocó en servicios de intermediación laboral y formación para jóvenes entre 15 y 35 años

El programa se enfocó en servicios de intermediación laboral y formación para jóvenes entre 15 y 35 años

En 2010, un estudio de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) sobre tendencias de empleo en jóvenes identificó acciones en cada país para mejorar las capacidades de este grupo. En Costa Rica, únicamente se identificaron acciones hacia la capacitación de personas jóvenes, como el aumento de la dotación de becas para estudiantes, así como a las escuelas de secundaria. En este sentido, las acciones gubernamentales se enfocan en:

  • Generación de políticas y programas para activar el mercado laboral para jóvenes.
  • Estrategias de protección social para las jóvenes.
  • Generación de diálogo social y alianzas entre gobierno, organizaciones de empleadores, sindicatos y otros colectivos.
  • Proporcionar mayor información sobre el mercado laboral mediante la instalación de sistemas de análisis e información y seguimiento de derechos laborales.

La dinámica migratoria de Costa Rica también desempeña un papel determinante en el abordaje del empleo juvenil, según el segundo Informe de Migración e Integración del año 2012. La población joven migrante entre 20 y 39 años representa el grupo más numeroso, cuyo motivante más importante es la búsqueda de mejores condiciones económicas.

3. ESTRATEGIA

El programa se diseñó para dar respuesta a tres problemas a los que se enfrentan los jóvenes costarricenses a la hora de acceder al empleo: 1) información insuficiente y desordenada sobre las oportunidades educativas y laborales; 2) formación y capacitación insuficientes; y 3) políticas públicas débiles en materia de desempleo.

Las acciones se implementaron en dos cantones del país: Desamparados y Upala. El primero de ellos es un territorio con una fuerte concentración urbana-marginal. En el caso de Upala, se trata de un cantón rural fronterizo. Ambos muestran altos niveles de pobreza y concentración de población joven migrante. Estos problemas se abordaron mediante una estrategia doble:

  • La implementación de un Modelo de Atención Integral a través de las “ventanillas únicas” de empleo juvenil en Desamparados y Upala. Estas ventanillas de atención facilitaron a los jóvenes una vía de acceso a oportunidades y servicios para mejorar su capacitación laboral y de emprendimiento.
  • El fortalecimiento institucional del país en la lucha contra el desempleo, mediante el desarrollo de las capacidades institucionales y la coordinación con las políticas nacionales en la materia. Las acciones del programa se vincularon con el Plan Nacional de Desarrollo, el Plan de Promoción del Empleo Juvenil, así como con el objetivo nacional de integrar a la población migrante, establecido en el artículo 3 de la Ley General de Migración N8764.

El modelo integral de atención “ventanillas únicas” facilitó a los jóvenes de Upala y Desamparados una vía de acceso a oportunidades y servicios para mejorar su capacitación laboral y de emprendimiento

4. RESULTADOS E IMPACTO

Las capacidades desarrolladas a raíz del programa contribuyeron a mejorar la empleabilidad de los jóvenes que participaron en él. En un primer momento, se hizo un estudio de prospección del mercado laboral para personas jóvenes en ambos cantones. De este modo, los gobiernos locales pasaron a disponer de información veraz sobre la oferta laboral y las perspectivas de trabajo. Se instalaron tres ventanillas únicas, dos en Desamparados y una en Upala, instaurando así un sistema de información sobre la oferta de trabajo y servicios para el empleo e información sobre la situación de los jóvenes. Asimismo, esto permitió conocer las fortalezas y debilidades de la población joven. Para fortalecer las capacidades de estas ventanillas, se creó también un protocolo de atención. Finalmente, para replicar las ventanillas únicas en otros cantones, se sistematizó un manual con los pasos efectuados desde el diseño inicial hacia su creación y el Modelo de Atención Integral, lo que se llamó el “ABC de la Ventanilla Única”.

Se desarrolló también un programa de incubación y aceleración empresarial para jóvenes. Este programa les brindó formación y capacitación para el desarrollo de sus negocios. Las acciones de emprendimiento se alinearon con la Política Nacional “Costa Rica Emprende”. En el marco de esta actividad, 994 jóvenes de Desamparados y Upala impulsaron sus planes de negocios con la metodología del Colectivo Integral de Desarrollo, conformando más de cincuenta empresas. Asimismo, 129 personas jóvenes recibieron financiamiento para sus emprendimientos. Por otro lado, se capacitaron 89 formadores locales en elaboración de planes de negocio, tanto en Desamparados como en Upala. Además, 160 funcionarios del Ministerio de Agricultura y Ganadería fueron seleccionados para fomentar la emprendeduría entre personas jóvenes en zonas rurales.

En aras de fortalecer la integración laboral de los jóvenes migrantes, se desarrolló un procedimiento específico de atención especializada y se implementó a su vez la Ruta para la Regularización de la Condición Migratoria, un instrumento útil para las instancias encargadas de trabajar con migrantes en condición irregular. Asimismo, se generó un cambio de cultura institucional mediante dos proyectos de la Dirección de Migración y Extranjería de Costa Rica: Entre Vecinos y Rutas para la Integración. Estos proyectos incluyeron campañas de sensibilización sobre los derechos de los jóvenes migrantes y la promoción del Manual sobre Interculturalidad. 1.081 jóvenes migrantes recibieron acompañamiento en los procesos de regularización de su situación y el acceso a servicios que mejoraron su calidad de vida. Se capacitaron 210 docentes del Ministerio de Educación Pública para el manejo de la interculturalidad en las aulas, así como 90 docentes de Trabajo Social y Orientación del Instituto Nacional de Aprendizaje.

De cara al fortalecimiento en capacidades, se creó la Norma Técnica de Competencia Laboral, un modelo que ayudó al Ministerio de Educación Pública a adecuar la oferta de la formación técnica y brindar información a las instituciones educativas. En coordinación con las instituciones responsables, dos centros educativos fueron habilitados para la enseñanza de las Tecnologías de Información y Comunicación (TIC) para la población joven más vulnerable, a través de una unidad móvil con doce equipos portátiles. Se fortaleció también el nivel de inglés de 308 jóvenes gracias a los cursos impartidos por la Fundación Costa Rica Multibilingüe, el Instituto Nacional de Aprendizaje (INA) y el Cuerpo de Paz. El INA también impartió servicios de capacitación en manejo de nuevas tecnologías de la información a un total de 207 jóvenes de Desamparados y Upala por medio del INA.

Uno de los elementos para garantizar la sostenibilidad de las acciones es la apropiación del Modelo de Atención Integrado por el Ministerio de Trabajo y de la Seguridad Social. Dicho modelo fue replicado en diez municipios (16 ventanillas) en el marco de la estrategia nacional EMPLEATE. A través de esta estrategia, unos 6.000 jóvenes se beneficiaron de servicios de orientación e intermediación laboral. Se firmaron 39 alianzas estratégicas con el sector privado para determinar las necesidades del mercado e incluir a los jóvenes en sus procesos de selección.

Los jóvenes se organizaron en 25 grupos juveniles apoyados por el programa, convirtiéndose en protagonistas de estos procesos. Concluida la intervención, estos jóvenes disponen de un mayor conocimiento sobre las diversas oportunidades a su disposición para mejorar sus condiciones de acceso al empleo y la empleabilidad, y están empoderados para demandarlas.


5. RETOS

  • Si bien la participación de diferentes agencias de Naciones Unidas demostró ser una metodología multidimensional muy eficaz en cuanto a los resultados, el elevado número de agencias participantes en esta intervención generó incompatibilidades y problemas de comunicación. Hubo desfases en los desembolsos de los recursos, los cuales dificultaron la realización de las actividades planificadas en el tiempo establecido. Esto puso de manifiesto la necesidad de diseñar programas con un número menor de agencias (tres o cuatro como máximo) y de crear una agenda administrativa conjunta que defina cauces y procedimientos compartidos para reducir costos y gestionar de manera más eficiente. Hay que garantizar que, desde el principio, los programas cuenten con una estrategia de comunicación entre los actores bien definida, que permita transmitir a todos los destinatarios una comprensión del mismo más allá de eventos puntuales de promoción. Por otro lado, es necesario dotar a la coordinación nacional del programa de mecanismos efectivos para exigir el cumplimiento de los compromisos asumidos por cada una de las agencias para garantizar el éxito de los programas.
  • Los procesos de planificación deben incorporar a todos los actores participantes. En esta ocasión, los gobiernos locales no fueron incorporados en la formulación del programa como colaboradores prioritarios, lo que trajo consigo dificultades para incorporar sus necesidades, responsabilidades y posibilidades de respuesta.
  • La intervención sufrió una serie de dificultades al momento de realizar acciones dentro de los territorios cantonales, aun con apoyo de las instituciones locales, ya que no podían ser realizadas en el tiempo requerido ni con las condiciones planteadas en el diseño porque la capacidad de respuesta institucional no fue contemplada en el diseño de las actividades.
  • La falta de capital semilla para financiar nuevos emprendimientos debilitó la implementación y el desarrollo de las ideas de negocios. Por esta razón, se apoyó la creación de un fondo para financiar emprendimientos mediante dos empresas de crédito comunal de Desamparados y dos de Upala, para ofrecer condiciones más favorables que las del mercado y apoyar el desarrollo de emprendimientos juveniles.
  • Una de las dificultades ajenas al programa que cabe destacar fue el cambio de gobierno, que significó la rotación de autoridades y generó demoras en la articulación efectiva con las contrapartes institucionales, que en algunos casos no estaban contemplados en la intervención, pero cuya inclusión tras el cambio de administración, se hacía imperativa.

6. LECCIONES APRENDIDAS

  • El programa sobre juventud, empleo e inmigración implementado en Costa Rica constituye una referencia exitosa de la capacidad e impacto que tiene la ONU cuando sus agencias trabajan de manera coordinada y multidimensional. Cada una aportó su conocimiento y experiencia. Sin embargo, para que la intervención sea exitosa es muy importante que los roles de las distintas agencias sean claros y se establezcan acuerdos sobre los objetivos comunes, consiguiendo un aprendizaje mutuo por parte de las agencias e instituciones vinculadas.
  • Es importante crear puntos de encuentro y diálogo entre los diferentes actores para nivelar expectativas, prioridades y necesidades en función de los resultados propuestos, así como para evitar duplicidades. Estos puntos de intercambio deben involucrar a los beneficiarios y a los actores que implementan las acciones. Este ejercicio es positivo también para las agencias de Naciones Unidas, en aras de perfeccionar la coordinación del trabajo conjunto. Es vital fomentar la participación activa de los beneficiarios en la elaboración de las estrategias, metodologías y procesos para que se logre la aceptación y apropiación de los proyectos. Es precisamente esta apropiación un  elemento vital para la sostenibilidad de las acciones. No debe haber nada “impuesto”, y se debe fomentar la capacidad de liderazgo de los actores locales, que son quienes impulsarán el progreso del proyecto.
  • Para asegurar una mayor apropiación y sostenibilidad es importante que los programas de desarrollo se sumen a las estrategias nacionales y políticas públicas en marcha.
  • De cara al desarrollo de nuevos negocios, la dotación de recursos económicos debe ser acompañada por el fortalecimiento de capacidades, dos caras de una misma moneda que facilitan la sostenibilidad económica de los emprendimientos y su inserción en las cadenas productivas.
  • Es necesario aplicar diferentes metodologías en función de la situación actual de la población. En el programa fue necesario emplear métodos distintos en Upala (rural) y Desamparados (urbano-rural) para alcanzar objetivos similares, dadas las particularidades que existen en cada cantón. El término “comunidad” a menudo se usa como si representara a una estructura homogénea, clara y definida. Sin embargo, oculta un abanico de intereses particulares en términos de posición económica, condición étnica, equilibro de género y edad. Es fundamental acercarse a las comunidades teniendo en cuenta estas complejidades y no partir de hipótesis erróneas. En estas dos comunidades se encontraron diferencias de acceso al trabajo y a la educación, sobre la migración y las posibilidades de desplazamiento, entre otras.
  • Es importante involucrar al sector privado en los programas de crecimiento económico inclusivo. La participación de este sector en las diferentes rondas de negocios fue una oportunidad para promocionar y desarrollar las ideas de negocio y la articulación de recursos de apoyo para implementarlas. Permitió a los jóvenes obtener información y valoraciones directamente de sus potenciales socios, compradores y empleadores.
Las capacidades desarrolladas a raíz del programa contribuyeron a mejorar la empleabilidad de los jóvenes que participaron en él

Las capacidades desarrolladas a raíz del programa contribuyeron a mejorar la empleabilidad de los jóvenes que participaron en él


7. SOSTENIBILIDAD Y POTENCIAL DE RÉPLICA

Los modelos de capacitación y desarrollo de emprendimientos impulsados pueden constituir una referencia para el resto de proyectos que se ejecuten en Costa Rica para combatir el desempleo, pero también para otros países. La creación del “ABC de la Ventanilla Única” como una guía práctica para replicar las ventanillas, que puede ser adaptada a otros contextos es un valor añadido para replicar la intervención.

Para asegurar la sostenibilidad de las acciones impulsadas, las municipalidades deben darle continuidad a la ventanilla en Desamparados, a través de la Unidad de Niñez, Adolescencia y Juventud, y en Upala, a través de la Unidad de Gestión Socioeducativa. Se tiene que garantizar que el concepto de la ventanilla única sea realmente integrado en la planificación, la estructura orgánica y el presupuesto municipal regular, y de manera estable. Los gobiernos locales han desarrollado sus propios procesos para integrar las ventanillas dentro de la estructura y el presupuesto municipal.

Uno de los elementos que garantiza la sostenibilidad de las acciones es la apropiación del Modelo de Atención Integrado por el Ministerio de Trabajo y de la Seguridad Social, que replicó el modelo en diez municipios (16 Ventanillas) en el marco de la estrategia nacional EMPLEATE.