Estudio de Caso

El programa tuvo como objetivo contribuir a la construcción de la paz en Colombia a través de iniciativas estratégicas centradas en 1) prevención y gestión de conflictos; 2) fortalecimiento del Estado de derecho; y 3) recuperación de los medios de vida y promoción del desarrollo socio-económico. Todas las acciones buscaron fortalecer las capacidades tanto de las instituciones estatales a nivel local como de las organizaciones sociales. El propósito último fue construir condiciones de paz basadas en la gobernabilidad, la garantía y la protección de los derechos de las comunidades y de las víctimas de la violencia, así como la seguridad y la soberanía alimentaria. 

La intervención se focalizó en ocho municipios del departamento de Nariño, de los cuales tres se encuentran en la subregión de la frontera andina con Ecuador y cinco en la subregión del Pacífico norte, o subregión Sanquianga. Estas regiones registran índices de violencia, pobreza, y una concentración de cultivos ilícitos superiores al promedio nacional. A su vez, se enfocó en tres grupos étnicos: el pueblo indígena de los Pastos, las comunidades afrocolombianas y el pueblo indígena Eperara Siapidaara. 

Entre otros resultados, se promovió el fortalecimiento de 101 instituciones locales y organizaciones para la atención a las víctimas del conflicto armado. Esto conllevó también el fortalecimiento de los consejos comunitarios y cabildos indígenas en el manejo de conflictos, a través de la puesta en marcha de programas de prevención de crisis con enfoque étnico y de género. Por otro lado, se establecieron iniciativas de seguridad alimentaria basadas en 18 modelos productivos de seguridad alimentaria y de generación de ingresos, que beneficiaron a 3.338 familias pertenecientes a las tres comunidades étnicas del programa. 

La intervención se desarrolló en un contexto donde existen entornos altamente complejos y dinámicos, en los que inciden variables sociales, culturales, políticas, económicas y ambientales. El presente estudio de caso tiene como propósito exponer los aprendizajes, resultados y ejemplos prácticos de esta experiencia, de modo que sirvan para reforzar el conocimiento sobre los programas de prevención de conflictos y construcción de la paz.

La prolongada situación de violencia y la presencia en Colombia del destructivo negocio del narcotráfico son factores que han afectado de forma dramática las condiciones de seguridad de la población y han generado una grave situación humanitaria, expresada principalmente en las 2.504.740 víctimas del desplazamiento forzado a lo largo de los últimos diez años.

Nariño, ubicado al sur occidente del país, frontera con Ecuador, es una de las áreas más afectadas por esta situación. Especialmente, los ocho municipios seleccionados por el programa: El Charco, La Tola, Mosquera, Santa Bárbara y Olaya Herrera (en la Costa Pacífica) y Cumbal, Ipiales y Cuaspud (en la Frontera Andina), registran índices de violencia y pobreza superiores al promedio nacional que se  han agravado en los últimos años. Entre los principales problemas que afecta el departamento se  encuentra  la  grave  situación  humanitaria  que obliga al desplazamiento forzado de millones de personas, la presencia de cultivos ilícitos, minas antipersona y una violencia generalizada que afecta especialmente a las mujeres, a la niñez y juventud.

El Sistema de Monitoreo de Cultivos Ilícitos ‘SIMCI–2007', de UNODC, indicó que en el departamento había 20.259 hectáreas cultivadas de coca, que representaban el 20% del total nacional. En cuanto a desplazamiento forzado, en 2013 se registraron 253.950 personas en el sistema de información de la Unidad Regional de Víctimas de Nariño. De este total, el 50% eran mujeres y el 38%, menores de 18 años. Esta situación afecta especialmente a las comunidades indígenas y afrocolombianas quienes enfrentan dinámicas de violencia armada y de economías extractivas en su territorio, que ponen en alto riesgo tanto la reproducción de su vida material como todo su acervo cultural.

El programa se alineó con el marco político y programático de la gobernación departamental de Nariño y formó parte activa del debate teórico y práctico existente en el territorio sobre cómo construir la paz a partir de una interpretación del conflicto que tome en cuenta sus dimensiones sociales, económicas y culturales. La estrategia giró sobre tres ejes principales:

• Fortalecer las entidades públicas y organizaciones sociales con capacidad de implementar los procesos de prevención de crisis y transformación de conflictos con perspectiva étnico-cultural y de género.
• Garantizar que las víctimas de la violencia conozcan y accedan a servicios e instrumentos estatales que garanticen la dignidad y la protección de sus derechos.
• Promocionar sistemas productivos que generen ingresos y contribuyan eficientemente a la inclusión en la sociedad de los desplazados, con énfasis en su seguridad alimentaria y nutricional.

El programa fortaleció a las entidades públicas y organizaciones sociales en la implementación de los procesos de prevención de crisis y resolución de conflictos. Entre otros resultados, se capacitó a 217 funcionarios públicos en la protección de los derechos humanos y la gestión de crisis a través de un diplomado en convenio con la Universidad Abierta y a Distancia. Se incrementó su capacidad de prevenir y atender las víctimas, mediante la sensibilización en la Ley 1448/2011 de Víctimas y Restitución de tierras, y la construcción de siete rutas de atención a las víctimas. 

La intervención contribuyó en el diseño de la Estrategia Departamental de Protección de Derechos Niños, Niñas Adolescentes y Jóvenes en contextos de conflicto armado y violencia, planeada a 12 años, socializada en los ocho municipios. También, se apoyó en la formulación participativa de la Política Pública de Equidad de Género del municipio de Ipiales. Como resultado de la incidencia política de esta formulación, la Administración Municipal creó la Oficina de la Mujer. Se creó también la Secretaría de Equidad de Género de Nariño, como resultado de la voluntad política del Gobernador del Departamento, pero también de las incidencias de la Mesa Departamental de Mujeres y de algunas Mesas municipales, a cuya creación y funcionamiento contribuyó el programa a lo largo de su ejecución. 

Por otro lado, se apoyó la formulación de Planes de Acción Territoriales y un Plan de Acción Departamental en atención a víctimas del conflicto armado y la constitución de siete Comités de Justicia Transicional (instancia participativa que hace

seguimiento a la implementación de los planes de atención a víctimas y opera como organismo de interlocución con la institucionalidad –nacional y territorial– responsable de la aplicación de la ley reparación y restitución de tierras a las víctimas). Ante estos comités y ante la Unidad Nacional de Atención y Reparación Integral a Víctimas, se presentó para su implementación el Plan de Salvaguarda de la comunidad indígena Eperara Siapidaara. 

Se desarrollaron siete Planes Integrales Únicos de atención a población desplazada, que fueron incorporados en los planes de desarrollo y en planes de atención territorial, formulados en coordinación con las autoridades locales, y elaborados conjuntamente con la Unidad Regional de Atención a Víctimas de Nariño. Cinco proyectos prácticos de protección fueron ejecutados en respuesta a acciones definidas en los planes integrales en referencia.  

El programa también fortaleció la capacidad de los pueblos para protegerse, recuperar las tradiciones culturales y desarrollar mecanismos de diálogo intercultural y participación en escenarios de construcción de políticas públicas en el marco de un Estado social de derecho. Para ello, se actualizó un documento de Plan de Vida y Acción del Pueblo Eperara Siapidaara con información sobre sus derechos y el diálogo intercultural. Cuatro Cabildos indígenas Pastos (Chiles, Cumbal, Carlosama e Ipiales) también ajustaron sus reglamentos internos y validaron el Plan de Vida de los Pastos. Se creó el Plan de Desarrollo en 16 Consejos Comunitarios con acciones prácticas de desarrollo local. 

Por otro lado, 259 mujeres obtuvieron un diplomado en Equidad de Género para el desarrollo local y Regional. El área de Género de la Gobernación quedó encargada de dar continuidad a este proceso de formación y extenderlo a otros municipios de Nariño. Además, 287 mujeres participaron en espacios de diálogo para compartir sus expectativas en la implementación de la política pública departamental de género en sus municipios, y, gracias a sus aportaciones, se logró la incorporación de acciones nuevas en los planes de gobierno municipales y en el departamental.  

El programa también tuvo como resultado que las víctimas de la violencia recibiesen educación en sus derechos y accediesen a servicios e instrumentos estatales que garantizan su dignidad y protección. Se fortaleció la Unidad Regional de Víctimas de Nariño mediante la dotación de equipos para la atención a las víctimas del conflicto armado. Se fortaleció la capacidad de las procuradurías provinciales de Ipiales y Tumaco mediante el apoyo a la atención a población desplazada, la realización de jornadas descentralizadas de difusión y socialización de las funciones de la procuraduría en los municipios y para la identificación y seguimiento de casos de vulneración de derechos de las víctimas. 

De cara a la creación de entornos seguros, se reconstruyó una institución educativa con comedor y una residencia para 110 niños y niñas en zonas apartadas de la cabecera urbana de San Juan Mayesquer (Cumbal) y 302 niños y niñas de 8 a 14 años recibieron educación en derechos de la niñez. Se mejoró el Centro Cultural y Humanitario de la Vereda la Magdalena, en El Charco, para prestar refugio en situaciones de emergencia, llegando a ser ocupado por cerca de 350 familias víctimas de desplazamiento forzado. Se fortalecieron los consejos comunitarios a través de la construcción de las sedes administrativas (Casas de Gobierno) de las autoridades tradicionales de las comunidades afrocolombianas, que lideran los procesos de defensa de los derechos colectivos de El Charco. En el municipio de Santa Bárbara se llevó a cabo la construcción de un hogar de protección al que se puso el nombre de “Semillero de Esperanza”, con capacidad para 45 niños y niñas afectados por pobreza extrema y desplazamiento forzado. 

En zonas estratégicas seleccionadas se establecieron sistemas productivos diversificados que contribuyeron eficientemente a la recuperación temprana de las víctimas de la violencia, con énfasis en alcanzar su seguridad alimentaria y la generación de ingresos. Se establecieron tres sistemas productivos en los que participaron 1.327 familias de las tres comunidades étnicas para la recuperación de prácticas productivas tradicionales. La dotación de semillas y el desarrollo de estas actividades generó un impacto socioeconómico muy positivo en las comunidades, que además aportó a la cohesión social. Asimismo, 844 mujeres y 493 jóvenes se beneficiaron por la entrega de capital semilla para la creación de proyectos productivos (proyectos piscícolas y de especies menores de tipo pecuario, de dulces y mermeladas, artesanías, confecciones, elaboración de productos agroecológicos como abono orgánico, panaderías y turismo ecológico). Previamente, estas mujeres también recibieron educación en emprendimientos productivos.

• Si bien la participación de diferentes agencias de Naciones Unidas demostró ser una metodología multidimensional muy eficaz en cuanto a los resultados, hay que crear una agenda administrativa conjunta que defina cauces y procedimientos compartidos para reducir costos y gestionar de manera más eficiente. Se debe garantizar que, desde el principio, los programas cuenten con una estrategia de comunicación entre los actores bien definida que permita transmitir a todos los destinatarios una comprensión del mismo más allá de eventos puntuales de promoción.
• Si bien el documento de diseño del programa fue resultado de un proceso sumamente representativo y participativo que permitió identificar y dar respuesta a las principales necesidades de Nariño para la construcción de la paz, éste fue demasiado ambicioso tanto en los objetivos, como en resultados y actividades. No tuvo en cuenta factores como la extensión del territorio ni la multiplicidad de actores. No obstante, el marco lógico fue un instrumento de planificación que aseguró la coherencia entre objetivos, resultados y actividades. El sistema de indicadores establecido, si bien permitió medir el avance en cuanto a actividades, productos y resultados, no estableció una línea de base sino con un diagnóstico inicial cuyos datos no fueron actualizados ni contrastados durante la ejecución del programa.
• La complejidad de trabajar por la construcción de la paz en un contexto de conflicto armado con niveles de intensidad muy altos limitó los efectos alcanzados por el programa que, si bien son evidentes y muchos de ellos tangibles, requieren de un marco de acción temporal mucho más amplio para consolidar nuevos paradigmas culturales, sociales y económicos. Partiendo de esta premisa, se puede afirmar que se lograron cambios importantes que apuntan positivamente hacia el fortalecimiento de la institucionalidad democrática, la transformación pacífica de los conflictos y la promoción de la convivencia y la reconciliación.

• El programa constituye una referencia de la capacidad y el impacto de la ONU cuando sus agencias trabajan de manera coordinada y multidimensional. Cada una aportó su conocimiento y experiencia. Sin embargo, para que la intervención sea exitosa es muy importante que los papeles de las distintas agencias sean claros y se establezcan acuerdos sobre los objetivos comunes, consiguiendo un aprendizaje mutuo por parte de las agencias e instituciones vinculadas.
• El diseño de los programas es importante. En aquéllos en los que se atiendan fenómenos de conflicto, la viabilidad de las estrategias no puede darse por sentada. Los diseños generados desde oficinas centrales, sin un acercamiento previo de la realidad, derivan en problemas de implementación que muy probablemente obliguen a la reformulación. Realizar un diagnóstico previo a la intervención es vital para conocer las fortalezas, debilidades, amenazas y oportunidades que ofrece el contexto con vistas a prevenir la violencia y construir la paz. La información veraz es clave para la elaboración de políticas públicas y la toma de decisiones acertadas.
• Hay que procurar que en los diseños de los programas se eviten acciones que sean sustitutivas a las del Gobierno. Por el contrario, las acciones deben estar encaminadas a fortalecer a las instituciones públicas y tendientes a generar sinergias entre diversos actores.
• La participación de las comunidades en los procesos de planificación e implementación permiten la apropiación de los procesos y sostenibilidad de los mismos. El involucramiento y la sensibilización de todas las partes implicadas fue clave para conseguir el apoyo y las alianzas con los municipios. Es importante respetar y planificar adecuadamente los diferentes procesos y tiempos de cada uno para evitar la sobrecarga de actividades.
• En comunidades con alto nivel de conflicto interno o en condiciones de alta marginación y pobreza, no se puede seleccionar a priori a un conjunto de beneficiarios (por ejemplo, desplazados) que excluya al resto de la comunidad. La intervención tiene que beneficiar a toda la comunidad o, de forma alternativa, los beneficiarios tienen que ser seleccionados a través de las instituciones de representación comunitaria.
• El modelo de gobernanza de los programas debe contemplar un número limitado de integrantes en cada comité que facilite el logro de consensos y la toma de decisiones operativas, así como definir claramente las funciones de cada uno de los órganos para evitar duplicidades.
• Contemplar el enfoque de género en los programas desarrollo con acciones y porcentajes de presupuestos específicos asegura la aplicación real de la transversalidad y, por tanto, mejora la eficacia de las acciones llevadas a cabo. Cuando se trabaja con grupos étnicos y afrocolombianos, dicha estrategia debe contemplar medidas específicas que permitan aterrizar el enfoque con sensibilidad cultural.